El Observatorio 4 (diciembre 2025) 1-24
El desafío de la liberalización del Mercado Mayorista
Eléctrico argentino en 2025. Un proceso de gobernanza
del riesgo
e challenge of liberalisation of the Argentine Wholesale Electri-
city Market in 2025. A risk governance process
Gerardo Rodríguez de la Vega
Universidad del Norte Santo Tomás de Aquino, Tucumán, Argentina
gerardo.grodriguezdlv@unsta.edu.ar
Resumen: El presente artículo aborda el ini-
cio de la política de normalización del Mer-
cado Eléctrico Mayorista (MEM) argentino
desde el prisma de la economía institucional
y las políticas públicas. Las normas que dan
sustento al proceso se interpretan concep-
tualmente como un ejercicio de “regulación a
través de la desregulación”, en el que el Estado
transita de su rol histórico de planicador y
proveedor directo a un meta-regulador que
diseña el marco de competencia. El foco cen-
tral del trabajo reside en la gobernanza del
riesgo como el eje estructurante de la nueva
matriz regulatoria. En el establecimiento de
sus normas, se dene mediante instrumentos
clave como la obligación de las distribuidoras
de contratar el 75% de su demanda en el Mer-
cado a Término (MAT) y la introducción de
la Renta Marginal Adaptada (RMA) para los
generadores. Estos mecanismos sustituyen
el control administrativo de precios por una
nueva arquitectura de gestión privada de la
exposición al mercado. El estudio concluye
que el éxito o fracaso de esta ingeniería ins-
titucional depende críticamente de la capaci-
dad estatal para gestionar la materialización
de los riesgos transferidos. Se identican tres
vulnerabilidades sistémicas que condicionan
la sostenibilidad de la reforma: la volatilidad
macroeconómica (inación y tipo de cam-
bio), el desafío de la legitimidad social ante
la inevitable suba de tarifas a usuarios nales,
Abstract: is article addresses the “normali-
zation” of the Argentine Wholesale Electricity
Market (MEM) through the lens of institutio-
nal economics and public policy. e reform
is conceptually interpreted as an exercise in
“regulation through deregulation”, where the
State transitions from its historical role as a di-
rect planner and provider to a meta-regulator
that designs the framework for competition.
e fundamental objective is to recongure
the sector under the principles of the Liberal
Regulatory State established by Law 24.065 of
1992. e central focus of the research lies in
risk governance as the structural axis of the
new regulatory matrix. is is settled through
key instruments such as the obligation for
distributors to contract 75% of their demand
in the Forward Market (MAT) and the in-
troduction of the Adapted Marginal Rent
(RMA) for generators. ese mechanisms
replace administrative price control with a
new architecture for private management of
market exposure. e study concludes that
the success or failure of this institutional
engineering critically depends on the State’s
capacity to manage the materialization of the
transferred risks. ree systemic vulnerabili-
ties are identied that condition the reform’s
sustainability: macroeconomic volatility (in-
ation and exchange rate), the challenge of
social legitimacy in the face of inevi table tari
increases for nal users, and the necessity
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Rodriguez de la Vega
Introducción
Las reformas recientemente impulsadas por el gobierno nacional en el
sector eléctrico constituyen un laboratorio privilegiado para observar la re-
conguración del rol del Estado en la economía argentina. A partir del De-
creto 450/2025 y de la Resolución 400/2025 de la Secretaría de Energía —
que en conjunto dan origen al denominado “proceso de normalización del
Mercado Eléctrico Mayorista (MEM)”—, la administración del presidente
Javier Milei ha iniciado una transformación profunda orientada a reinstalar
los principios de liberalización y competencia en un ámbito históricamente
caracterizado por la regulación centralizada y la intervención estatal. El diag-
nóstico que sustenta esta política puede resumirse en una premisa central:
“cuanto mayor sea la libertad de los actores del mercado para asignar precios
y celebrar contratos, más eciente será el sistema y, en última instancia, ma-
yores serán los benecios para los usuarios”.
Este enfoque se inscribe en una concepción ideológica coherente con la
propuesta general del gobierno de la La Libertad Avanza, que promueve una
reducción drástica de la participación del Estado en los sectores productivos,
la eliminación de subsidios cruzados y la sustitución de los mecanismos ad-
ministrativos de control por incentivos de mercado. Sin embargo, más que
un proceso de simple “desregulación”, lo que se observa es una nueva forma
de intervención pública que podría caracterizarse como “regulación a través
de la desregulación”. Bajo esta lógica, el Estado no se retira del todo, sino
que redene su función: deja de jar precios y de actuar como comprador o
distribuidor centralizado para convertirse en “arquitecto del marco competi-
tivo”, estableciendo reglas, obligaciones y límites que ordenan la actuación de
los agentes privados. Pero sumando a esto la sub premisa de la simplicación
normativa. Es decir, mientras menos normas haya, mejor.
La “normalización” del MEM debe entenderse, por tanto, no como una
ruptura sino como una relectura de los fundamentos institucionales del sis-
of building robust institutional credibility to
ensure the predictability of rules in the long
term.
Keywords: Risk Governance, Energy regula-
tion, Institutional Engineering, economical re-
forming.
y la necesidad de construir una credibilidad
institucional robusta que asegure la previsibi-
lidad de las reglas en el largo plazo.
Palabras clave: Gobernanza del Riesgo, Re-
gulación a través de la Desregulación, Estado
Regulador Liberal, Ingeniería Institucional.
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El desafío de la liberalización del Mercado Mayorista Eléctrico argentino en 2025.
tema eléctrico argentino. De hecho, la propia Resolución 400/2025 explici-
ta que el objetivo del proceso es reencauzar el funcionamiento del mercado
hacia los principios consagrados por la “Ley 24.065 de 1992”, sancionada
durante el gobierno de Carlos Menem. Aquella norma —pieza clave de la
primera ola de reformas estructurales— instauró un modelo de competencia
en generación, separación vertical de actividades y creación de un operador
independiente (CAMMESA) que debía administrar el despacho y la transac-
ción mayorista bajo criterios de eciencia económica.
Más de tres décadas después, el gobierno de Milei reivindica esa arqui-
tectura institucional como punto de partida para una nueva liberalización.
El término normalización remite justamente a la idea de “volver a la norma
original”, a los valores de la ley madre del sector, en un gesto político que
combina nostalgia por el orden económico de los años noventa con una es-
trategia contemporánea de legitimación ideológica. Desde esta perspectiva,
la reforma actual puede leerse como un intento de “reponer el paradigma
menemista de la energía como bien transable bajo competencia”, adaptado
a las condiciones tecnológicas y regulatorias del siglo XXI, bajo el prisma
imperante en la actual administración de reducir el entramado normativo.
El retorno a ese esquema tiene, sin embargo, implicancias más comple-
jas que las puramente técnicas. En los noventa, la liberalización del mercado
eléctrico se desarrolló en el marco de un proceso estatal centralizado que, pa-
radójicamente, requirió una intensa capacidad regulatoria para denir nor-
mas, scalizar la competencia y sostener el equilibrio del sistema. De allí que
el concepto de “regulación a través de la desregulación” resulte especialmente
útil para describir el presente: “la liberalización requiere de nuevas reglas, no
de ausencia de ellas”. Lejos de desaparecer, el Estado, debe mutar en su rol y
adoptar formas más indirectas de control, desplazando la regulación del pre-
cio al diseño institucional de los incentivos, para asegurar un proceso exitoso.
En el nuevo esquema, la desarticulación progresiva de los precios esta-
cionales y la obligación impuesta a las distribuidoras de contratar un míni-
mo del 75 % de su demanda mediante contratos bilaterales en el Mercado
a Término (MAT) constituyen ejemplos paradigmáticos de esta gobernanza
de mercado. La Secretaría de Energía mantiene un papel rector al denir las
condiciones de transición, los parámetros de remuneración (como la Renta
Marginal Adaptada) y los mecanismos de garantía de abastecimiento, pero
lo hace bajo la retórica de la “liberación de precios” y la “competencia por
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contratos”. El resultado es un entramado regulatorio que busca sustituir la
administración directa por un sistema de incentivos autorregulados, donde
el riesgo se traslada progresivamente a los distribuidores y generadores.
Desde una óptica institucional, este proceso puede ser interpretado como
un intento de reconstruir el orden regulatorio de la década de 1990, inte-
rrumpido tras la crisis de 2001 y reemplazado por una etapa de reinterven-
ción estatal entre 2004 y 2023. La administración Milei propone así cerrar un
ciclo de veinte años de políticas de subsidios, tarifas reguladas y planicación
centralizada, apelando a la idea de que la “normalización” del mercado es
condición necesaria para restaurar la inversión privada y la estabilidad del
sistema. Sin embargo, la propia necesidad de dictar normas transitorias, es-
tablecer porcentajes obligatorios de contratación y diseñar mecanismos de
remuneración diferenciados revela la persistencia de un Estado regulador,
aunque ahora con un discurso y un instrumental distintos.
En este sentido, el artículo parte de la hipótesis de que “la política ener-
gética actual constituye una estrategia de regulación indirecta”, orientada a
crear un marco de previsibilidad para el capital privado, dejando en un se-
gundo plano garantizar resultados distributivos. Este cambio de orientación
no implica menor intervención estatal, sino una mutación en la forma de go-
bernanza: del Estado planicador al Estado gendarme, del control de precios
a la administración de incentivos en las fronteras del mercado. El análisis del
nuevo esquema del MEM permite observar, en detalle, cómo las decisiones
normativas traducen en práctica las ideas de la liberalización económica y
cómo, en ese tránsito, se redene la relación entre política, regulación y mer-
cado.
El paradigma detrás de la normalización
El estudio de las políticas de regulación económica ha experimentado,
desde los años ochenta, una profunda revisión teórica. Lejos de concebirse
como una simple técnica administrativa, la regulación se entiende hoy como
una forma especíca de intervención estatal en el mercado, que combina ins-
trumentos normativos, incentivos y estructuras institucionales orientadas a
moldear el comportamiento de los actores privados. En esta línea, Giando-
menico Majone (1996) propuso el concepto de “Estado regulador”, en con-
traposición al “Estado proveedor” propio de las economías keynesianas del
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siglo XX. Según Majone, el Estado contemporáneo no abandona su función
económica, sino que la transforma: deja de producir y redistribuir directa-
mente para concentrarse en establecer las reglas del juego y garantizar la cre-
dibilidad de los compromisos institucionales (Majone, 1996).
Esta reconguración institucional fue conceptualizada también por Da-
vid Levi-Faur (2005) como el ascenso del capitalismo regulatorio, un modelo
global en el que los gobiernos transeren funciones operativas al mercado
y a los entes privados, pero mantienen —e incluso expanden— su capaci-
dad normativa. En este marco, la desregulación no implica la desaparición
de la regulación, sino su “reorientación hacia instrumentos más indirectos y
rule-based”, que privilegian la previsibilidad, la competencia y la estabilidad
macroeconómica por sobre los objetivos distributivos. De allí la noción de
“regulación mediante la desregulación” (Levi-Faur, 2005).
La distinción entre liberalización, privatización y desregulación es esen-
cial para comprender este proceso. Como advierten Baldwin, Cave y Lodge
(2012), la liberalización reere a la apertura de sectores previamente mono-
polizados a la competencia; la privatización, a la transferencia de activos es-
tatales al capital privado; y la desregulación, a la eliminación o simplicación
de normas especícas que restringen la actividad económica. Sin embargo,
en la práctica, los tres fenómenos suelen coexistir dentro de marcos regu-
latorios renovados que buscan reemplazar el control directo por incentivos
de mercado, lo que conduce a la paradoja del “Estado mínimo con normas
máximas” (Baldwin, Cave y Lodge, 2012).
Desde la perspectiva de la ciencia política comparada, esta transforma-
ción ha sido leída como parte de la transición hacia un modelo de gobernan-
za de mercado. Pierre y Peters (2000) señalan que la gobernanza, a diferencia
del gobierno tradicional, se basa en la coordinación horizontal entre acto-
res públicos y privados, en lugar de en la jerarquía burocrática. En el campo
energético, esta gobernanza se expresa en la creación de agencias indepen-
dientes, la jación de marcos contractuales estables y la asignación de riesgos
a los agentes de mercado. El Estado se convierte en un árbitro institucional
que regula la competencia, dene estándares técnicos y vela por la seguridad
del sistema, pero sin intervenir directamente en la formación de precios (Pie-
rre y Peters, 2000).
En América Latina, este paradigma tuvo su primera expresión durante la
ola de reformas estructurales de los años noventa, inspiradas en el Consenso
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de Washington. En Argentina, la sanción de la Ley 24.065 de 1992 constituyó
un caso paradigmático: el diseño del Mercado Eléctrico Mayorista (MEM) y
la creación de CAMMESA respondieron al modelo británico de pool market,
donde el Estado garantizaba el acceso abierto y la competencia en genera-
ción, pero se retiraba de la jación tarifaria directa (Aspiazu y Azpiazu, 1999;
Murillo, 2001). Tal como señala Murillo (2001), la liberalización argentina
combinó una fuerte intervención inicial del Estado en la creación del merca-
do con un discurso de “autonomía” de los agentes privados, consolidando un
esquema de intervención regulada.
Este antecedente histórico resulta clave para comprender la orientación
actual del gobierno de Javier Milei. El nuevo proceso de normalización del
MEM no emerge en un vacío institucional, sino que retoma aquella lógica
originaria de los noventa: liberalizar los ujos económicos bajo un marco de
reglas estables denidas por el Estado. En términos teóricos, se trata de una
rearmación del Estado regulador, pero despojado de sus objetivos redistri-
butivos y de planicación, concentrado ahora en garantizar la credibilidad
de las señales de mercado, a lo que se suma una retórica de simplicación
normativa.
No se puede dejar de mencionar que el debate contemporáneo sobre la
gobernanza energética introduce un matiz adicional: la relación entre libe-
ralización y transición energética. En Europa, autores como Helm (2003) y
Eberlein (2008) han mostrado que los procesos de apertura de los mercados
eléctricos, aunque promovidos bajo el signo de la eciencia, requirieron una
densa infraestructura regulatoria para coordinar inversiones, integrar reno-
vables y sostener la seguridad del suministro. En consecuencia, es necesa-
rio reconocer que la liberalización no elimina la política, sino que politiza el
mercado bajo nuevas reglas de juego, donde la autoridad se ejerce a través de
contratos, métricas y algoritmos regulatorios más que por decisiones minis-
teriales. En síntesis, la literatura especializada coincide en que los procesos
contemporáneos de desregulación constituyen en realidad una nueva etapa
del intervencionismo estatal, más sosticada e intensiva en incentivos, orien-
tada a asegurar la estabilidad de los mercados antes que la redistribución.
Esta perspectiva proporciona el marco analítico necesario para interpretar
la reforma del MEM: un caso donde la liberalización no representa por el
momento la retirada del Estado, sino su mutación en una instancia de gober-
nanza que regula desde la estructura misma del mercado.
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El proceso en cuestión
El proceso de normalización del Mercado Eléctrico Mayorista (MEM),
iniciado formalmente con el Decreto 450/2025 y la Resolución 400/2025 de
la Secretaría de Energía, constituye el eje central de la actual política energé-
tica argentina, al entender política pública como
Conjunto de leyes, regulaciones, prácticas administrativas y asignaciones
de recursos llevadas adelante por el Estado en un curso de acción, pu-
diendo ser planicado o no, que inicia con una decisión gubernamental
que luego se ve afectada por la participación de diversos actores, lo que
desemboca en la producción de un resultado en la realidad, que puede o
no ser el esperado. (Rodríguez de la Vega, 2024)
Ambos instrumentos normativos establecen un período transitorio de 24
meses destinado a restablecer —según la terminología ocial— “los princi-
pios y objetivos de la Ley Nº 24.065”, es decir, los fundamentos de la reforma
eléctrica de 1992. Este marco legal, que en su momento impulsó la liberali-
zación y desverticalización del sector, se erige nuevamente como referente
institucional e ideológico de la nueva gestión.
Desde el punto de vista normativo, el Decreto 450/2025 conere al Poder
Ejecutivo la facultad de dictar medidas para asegurar una “transición gradual,
ordenada y previsible hacia el funcionamiento pleno del mercado”, lo que en
la práctica implica una progresiva reconguración del esquema de precios,
contratos y roles institucionales dentro del sistema eléctrico. La Resolución
400/2025 operacionaliza este mandato mediante la adopción de las “Reglas
para la normalización del MEM y su adaptación progresiva”, un cuerpo de
normas técnicas que redene las funciones de CAMMESA, las obligaciones
de las distribuidoras y los mecanismos de remuneración a la generación.
El cambio más signicativo radica en la transición desde un esquema
centralizado hacia un modelo basado en contratos bilaterales. Hasta 2024, la
mayor parte de la energía destinada a las distribuidoras se adquiría a precios
estacionales jados por CAMMESA, que actuaba como comprador monop-
sonista y programador del despacho eléctrico. Con la nueva normativa, las
distribuidoras deben contratar al menos el 75 % de su demanda estacionali-
zada en el Mercado a Término (MAT), mecanismo que reemplaza en buena
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medida la programación estacional y obliga a las empresas distribuidoras a
internalizar el riesgo de precio y disponibilidad.
Esta modicación implica un giro estructural: el Estado abandona su rol
como garante directo del equilibrio nanciero del sistema y lo traslada a los
agentes del mercado. La gura de CAMMESA —creada en 1992 como em-
presa mixta para coordinar la operación y transacción mayorista— mantiene
un papel técnico de administración del sistema interconectado, pero pierde
centralidad en la denición de precios. La regulación transere así la respon-
sabilidad de la cobertura y la señal de inversión al ámbito contractual priva-
do, reproduciendo el principio liberal de que la competencia en la compra y
venta de energía genera eciencia y disciplina económica (Helm, 2003).
En este sentido, la nueva arquitectura del MEM representa un caso para-
digmático de regulación mediante la desregulación: el Estado impone reglas
obligatorias de contratación y porcentajes mínimos, pero con el propósito
explícito de “liberar” los precios y trasladar los riesgos. No se puede obviar
que la intervención estatal persiste, pero bajo la forma de una ingeniería nor-
mativa que crea el mercado mismo, una constatación coherente con lo que
Levi-Faur (2005) denomina re-regulación —esto es, el reemplazo de los me-
canismos administrativos por estructuras de competencia regulada.
El proceso de normalización no elimina la distinción entre demanda re-
gulada y no regulada, sino que la reordena. La demanda residencial, apro-
ximadamente el 47 % del total, (CAMMESA, 2023) conserva prioridad de
abastecimiento y precios derivados del costo de la generación asignada (GA),
mientras que la demanda no residencial —particularmente los Grandes
Usuarios Directos (GUDI)— pasa a recibir señales de precio más cercanas
al mercado SPOT. Esta diferenciación revela una tensión constitutiva entre
lógica social y lógica de mercado, donde el Estado procura mantener una
tarifa social implícita para los hogares pero despliega la competencia para el
resto de los usuarios.
El precio de referencia, conocido como Costo de Abastecimiento Esta-
cional (PEST), se recalcula trimestralmente en función del costo medio de la
GA y del precio estacional previsto en el SPOT. Este mecanismo conserva la
intervención de la Secretaría de Energía, que continúa deniendo los pará-
metros de remuneración, aunque dentro de un esquema que busca reducir su
discrecionalidad. En la práctica, el regulador sigue siendo un actor decisivo:
ja los límites y la temporalidad de la liberalización, evidencia de que “la li-
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beralización requiere más regulación, no menos”, como ya advirtiera Majone
(1996) al describir el Estado regulador europeo.
La coexistencia de estos dos subsistemas —tarifas administradas y pre-
cios de mercado— produce una estructura híbrida que no debe interpretarse
como inconsistencia, sino como una estrategia de gobernanza gradual. El
gobierno presenta esta dualidad como parte del “sinceramiento” del sistema,
en el que las señales de mercado irán progresivamente reemplazando los pre-
cios políticos. Sin embargo, desde una perspectiva institucional, este enfoque
plantea interrogantes sobre la capacidad de las distribuidoras para absorber
los riesgos nancieros derivados de los contratos MAT, especialmente cuan-
do el precio de compra en el mercado a término diverge del precio reconoci-
do por el regulador.
Otro aspecto central del proceso de normalización es la introducción de
una nueva estructura de remuneración para la generación eléctrica, que sus-
tituye el sistema anterior de pagos por costo marginal y potencia por una
metodología basada en la Renta Marginal Adaptada (RMA) y la Potencia
Puesta a Disposición (PPAD). Estas fórmulas combinan incentivos al des-
pacho eciente con penalizaciones para los generadores que dependen del
abastecimiento estatal de combustibles (los denominados Generadores sin
Gestión Propia de Combustible, GSGPC).
La RMA busca reejar mejor los costos jos de inversión y operación de
las centrales térmicas, ajustando su remuneración en función de dos facto-
res: el FRA (Factor de Renta Adaptado) y el FRC (Factor de Corrección por
Gas Natural Acuerdo). En términos regulatorios, esto signica que el Estado
reconoce explícitamente la necesidad de adaptar los precios marginales a la
estructura de costos reales del sistema, pero lo hace dentro de una lógica de
señal de mercado, premiando la eciencia y la autogestión del combustible.
En otras palabras, se mantiene la intervención correctiva, pero articulada a
través de mecanismos de incentivos y penalizaciones más que de subsidios o
controles de precios. La nueva remuneración de la potencia sigue la misma
lógica: se remunera la disponibilidad efectiva mediante un precio base de
12 USD/MW-hrp, ajustado por un factor estacional (KP), e incorporando
nuevas tecnologías como los sistemas de almacenamiento de energía (BESS),
entiéndase baterías a gran escala. La regulación introduce incluso penaliza-
ciones progresivas para las centrales que no gestionen su propio combustible,
reduciendo su remuneración a cero a partir de 2028 si no son convocadas al
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despacho. Este tipo de señal normativa refuerza el principio de responsabi-
lidad individual de los agentes, elemento central de la ideología liberal que
sustenta la reforma.
El nuevo esquema también amplía las posibilidades de importación y
exportación de energía bajo acuerdos bilaterales entre privados, con auto-
rización expresa de la Secretaría de Energía. Este cambio, aunque limitado
en su alcance inicial, introduce una novedad conceptual: el comercio trans-
fronterizo deja de ser una política estatal de cooperación y se convierte en un
mercado internacional descentralizado, donde las empresas pueden arbitrar
precios y ujos de energía bajo supervisión mínima. En la narrativa guber-
namental, esta apertura consolida la idea de un “mercado eléctrico norma-
lizado”, esto es, un espacio de intercambio libre donde las señales de precios
coordinan la producción, el consumo y la inversión.
En perspectiva comparada, esta tendencia se asemeja a los procesos de
liberalización europeos de las décadas de 1990 y 2000, cuando los Estados
miembros transrieron competencias de planicación a los operadores de
mercado y a las agencias reguladoras (Eberlein, 2008). Sin embargo, al igual
que en esos casos, la aparente desintervención estatal coexistió con un com-
plejo entramado de normas, estándares y mecanismos de supervisión téc-
nica. La experiencia argentina actual parece repetir ese patrón: un mercado
más libre, pero también más normativamente denso.
En suma, el proceso de normalización del MEM materializa la paradoja de
la política energética contemporánea: el Estado debe intervenir intensamente
para poder retirarse. El esfuerzo regulatorio que exige diseñar y coordinar
este nuevo entramado —jar porcentajes obligatorios, mecanismos de remu-
neración, penalizaciones, prioridades de abastecimiento y procedimientos de
transición— demuestra que la liberalización no es un punto de llegada, sino
un proceso político de construcción institucional.
En términos de gobernanza, el Estado argentino rearma así su papel
como meta-regulador: un actor que, en lugar de operar en el mercado, re-
gula las reglas del mercado. Este enfoque conrma la tesis de Majone (1996)
y Levi-Faur (2005) sobre la consolidación de un “Estado regulador liberal”,
cuya legitimidad se basa menos en la provisión de bienes y servicios y más
en la credibilidad de los marcos normativos que garantizan la competencia.
En el caso argentino, esa credibilidad se asienta en una apelación simbólica
al orden menemista, pero su sostenibilidad dependerá de la capacidad polí-
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tica y técnica de sostener la transición sin colapsos nancieros ni conictos
distributivos.
El riesgo como elemento central del proceso
El rediseño institucional del Mercado Eléctrico Mayorista (MEM) inicia-
do en 2025 no sólo transforma las reglas del intercambio energético, sino que
recongura las relaciones de poder, responsabilidad y riesgo entre el Estado,
las empresas y los usuarios. Desde una perspectiva de política pública, el pro-
ceso de normalización puede interpretarse como una transición desde un
modelo de gobernanza jerárquica —centrado en la planicación estatal y la
jación de precios— hacia un modelo de gobernanza de mercado, donde la
coordinación se produce a través de contratos, incentivos y reglas de compe-
tencia.
Sin embargo, esta evolución no implica una simple transferencia de fun-
ciones, sino una redistribución estructural del riesgo económico dentro del
sistema eléctrico. La liberalización redene quién soporta las incertidumbres
del precio, la demanda, la inversión y el abastecimiento. Allí radica la clave de
su signicado político: lo que cambia no es sólo la forma de regular, sino la
matriz de responsabilidades y vulnerabilidades entre los actores.
En el esquema anterior, el Estado argentino —a través de CAMMESA y
de la Secretaría de Energía— asumía un rol cuasi asegurador. Centralizaba
la compra de energía, jaba precios estacionales, compensaba décits tarifa-
rios mediante subsidios y garantizaba la continuidad del servicio mediante
mecanismos de pago y nanciamiento cruzado. Este diseño, característico
del período 2004–2023, respondía a una lógica de estabilización social y ma-
croeconómica: proteger a los usuarios y a los generadores de la volatilidad de
los precios internacionales y del costo de los combustibles, al costo de una
creciente intervención scal y regulatoria.
El nuevo esquema invierte esa ecuación. La desarticulación del precio es-
tacional y la obligación de contratación bilateral (MAT) desplazan el riesgo
del Estado hacia los distribuidores, que ahora deben anticipar su demanda,
negociar contratos y asumir la diferencia entre el costo de compra y el precio
reconocido en la tarifa. El regulador deja de ser el garante último del equili-
brio nanciero y pasa a ser árbitro y diseñador del marco de juego, consisten-
te con lo que Pierre y Peters (2000) describen como la lógica de la governance
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by rules: el gobierno se ejerce no mediante la intervención directa, sino me-
diante el diseño de estructuras de incentivos y límites que ordenan la acción
de los actores.
Esta mutación funcional del Estado también recongura el ejercicio del
poder público. El poder se ejerce menos sobre los resultados que sobre las
condiciones del comportamiento económico. La “libertad de mercado” no
surge espontáneamente, sino que es el producto de una técnica de gobier-
no que fabrica la competencia como principio ordenador. En este sentido, la
normalización del MEM es menos un retiro que una reinvención del Estado
como garante de la competencia.
Las distribuidoras eléctricas ocupan el lugar más visible en esta redistri-
bución del riesgo. Históricamente concebidas como monopolios naturales
sujetos a regulación de precios y calidad, su función consistía en trasladar la
energía adquirida por CAMMESA a los usuarios nales, con márgenes tari-
farios denidos administrativamente. Bajo el nuevo esquema, se las obliga a
comportarse como agentes de mercado, responsables de contratar su propio
abastecimiento y de gestionar los riesgos derivados de esa contratación.
Esta obligación de cobertura del 75 % en el MAT transforma radicalmente
su lógica operativa. Ya no actúan como intermediarios tarifarios, sino como
compradores estratégicos que deben optimizar su portafolio de contratos y
su exposición al mercado SPOT. La rentabilidad de la empresa dependerá de
su capacidad para prever la evolución de los precios y para negociar condi-
ciones contractuales favorables. En otras palabras, la regulación internaliza la
incertidumbre dentro del actor privado, trasladándole los riesgos que antes
absorbía el Estado.
Desde el punto de vista de la teoría regulatoria, este movimiento puede
leerse como un ejemplo de responsabilización, en el sentido propuesto por
Hood (1991): una técnica de gobernanza que busca alinear los incentivos
privados con los objetivos públicos mediante la asignación de responsabili-
dades y sanciones. La obligación del MAT y el mecanismo de ajuste del PEST
operan precisamente como instrumentos de responsabilización económica:
fuerzan a las distribuidoras a incorporar criterios de eciencia y previsión,
pero también las exponen a pérdidas potenciales cuando el precio de sus con-
tratos supera el reconocido por la tarifa.
El efecto político de este diseño es doble. Por un lado, reduce el riesgo s-
cal del Estado —ya no debe compensar los “costos no reconocidos” mediante
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subsidios—; por otro, incrementa la vulnerabilidad de los distribuidores, que
podrían enfrentar tensiones nancieras si las tarifas permanecen política-
mente contenidas. En última instancia, la gobernanza de mercado redene
el locus del conicto distributivo: ya no entre Estado y usuarios, sino entre
empresas distribuidoras y generadores o comercializadores.
Para los generadores, la reforma implica una reasignación paralela de res-
ponsabilidades. El esquema de remuneración basado en la Renta Marginal
Adaptada (RMA) y la Potencia Puesta a Disposición (PPAD) introduce una
lógica de incentivos destinada a premiar la eciencia técnica y penalizar la
dependencia del Estado en materia de combustibles. En particular, la dis-
tinción entre Generadores con Gestión Propia de Combustible (GCGPC)
y sin Gestión Propia (GSGPC) es reveladora: quienes gestionen su propio
gas o combustible líquido mantienen remuneraciones plenas, mientras que
quienes dependan del suministro estatal verán reducida progresivamente su
retribución hasta suprimirla por completo en 2028.
Desde una óptica de gobernanza, esta diferenciación expresa una polí-
tica deliberada de disciplinamiento competitivo. El regulador construye un
régimen de incentivos que empuja a los actores hacia la autonomía logística
y nanciera, congurando una forma de responsabilidad empresarial am-
pliada. La función pública del abastecimiento —garantizar el suministro en
todo momento— se privatiza parcialmente, trasladando el deber de seguri-
dad energética a los operadores individuales.
Tal como señala Levi-Faur (2013), este tipo de instrumentos reeja el
tránsito de la regulación de input (control de precios, costos o inversiones)
a la regulación de outcome (denición de resultados esperados y asignación
de responsabilidades). En lugar de controlar cada decisión de inversión, el
Estado ja metas —disponibilidad, eciencia, conabilidad— y deja al mer-
cado la tarea de alcanzarlas bajo riesgo propio. Se trata de un cambio sutil
pero fundamental: el control se ejerce ex ante mediante reglas, no ex post
mediante intervenciones.
Los usuarios, especialmente los industriales y comerciales, también ingre-
san en la lógica de riesgo del nuevo esquema. Los Grandes Usuarios Directos
(GUDI), que representan cerca del 30 % de la demanda total (CAMMESA,
2023), se ven progresivamente expuestos al precio horario del mercado SPOT,
dejando atrás los contratos regulados o precios subsidiados. Esta exposición
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Rodriguez de la Vega
busca enviar señales de eciencia en el consumo, pero implica también un
grado mayor de incertidumbre y volatilidad.
En el caso de los usuarios residenciales, el Estado mantiene —al menos
en el corto plazo— una protección parcial mediante la jación de precios
basados en el costo de la Generación Asignada (GA). Sin embargo, la política
ocial de sinceramiento tarifario apunta a eliminar gradualmente las distor-
siones y trasladar al usuario nal los costos reales de generación.
En perspectiva comparada, esta evolución reproduce el patrón observa-
do en las liberalizaciones europeas: la transición de consumidores pasivos a
consumidores responsables, que deben adaptar su comportamiento al precio
(Helm, 2003; Eberlein, 2008).
El resultado es un sistema donde la “responsabilidad” —entendida como
la obligación de internalizar el riesgo— se distribuye a lo largo de toda la
cadena de valor. Esta lógica de responsabilización múltiple constituye el cora-
zón del nuevo régimen de gobernanza: el Estado regula menos los resultados,
pero más las condiciones bajo las cuales los actores operan.
No obstante, esta redistribución del riesgo no se produce en un terreno
parejo. Si seguimos la lógica de Murillo (2001) en su estudio sobre las refor-
mas de los noventa, la liberalización tiende a generar asimetrías de capacidad
entre actores: las grandes empresas —con mayor acceso a nanciamiento,
información y asesoramiento técnico— se adaptan más fácilmente al nuevo
régimen que los agentes pequeños o locales, entre las que podríamos incluir
sobre todo a EDENOR y EDESUR. En el MEM, esto se traduciría en una ven-
taja estructural para las distribuidoras de gran escala y los generadores con
respaldo corporativo internacional, en detrimento de los actores provinciales
o cooperativos. Un fenómeno a mitigar en este proceso.
La gobernanza de mercado, al basarse en la competencia y la autogestión
del riesgo, tiende a reforzar estas desigualdades. El Estado, al retirarse del rol
de compensador, reduce su capacidad redistributiva y deja que el mercado
determine ganadores y perdedores. De allí que de las instituciones regulado-
ras —la Secretaría de Energía, el ENRE, CAMMESA (en una reconguración
mayor de su rol en el sistema)— como mecanismos de corrección de fallas de
coordinación. Paradójicamente, cuanto más liberalizado el mercado, mayor
es la necesidad de una regulación sosticada que gestione las externalidades,
los riesgos sistémicos y la información asimétrica, tal como advierte Majone
(1997). Desde su óptica, si el regulador carece de credibilidad o recursos, la
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El Observatorio 4 (diciembre 2025) 1-24
El desafío de la liberalización del Mercado Mayorista Eléctrico argentino en 2025.
liberalización puede degenerar en captura regulatoria o en inestabilidad del
sistema. En el contexto argentino, donde la capacidad estatal ha sido histó-
ricamente uctuante y las presiones políticas sobre las tarifas son intensas,
la transición hacia un modelo de gobernanza basado en el riesgo privado
enfrenta desafíos considerables.
Más allá de sus fundamentos económicos, la redistribución del riesgo
tiene implicaciones políticas directas. En términos de legitimidad, el nue-
vo régimen redene la relación entre Estado y ciudadanía: el Estado deja de
garantizar resultados (precios, subsidios, continuidad) y pasa a garantizar
procedimientos (competencia, transparencia, reglas claras). Esta mutación
puede fortalecer la previsibilidad institucional, pero también erosionar la
percepción de justicia distributiva, especialmente en contextos de alta ina-
ción y desigualdad social.
La política del riesgo se convierte así en el terreno donde se juega la legi-
timidad del nuevo modelo. Como argumenta Beck en La sociedad del riesgo
(1992), las decisiones que redistribuyen riesgos sin mecanismos explícitos
de compensación tienden a generar resistencias sociales y conictos latentes.
En el caso argentino, la liberalización del mercado eléctrico puede producir
tensiones entre la racionalidad económica del gobierno y las expectativas so-
ciales de protección y equidad.
El desafío, por lo tanto, no es sólo técnico sino político: cómo sostener
un régimen de gobernanza que transere riesgos hacia actores privados sin
erosionar la legitimidad democrática. La experiencia internacional muestra
que las liberalizaciones exitosas fueron aquellas acompañadas por institucio-
nes regulatorias robustas, mecanismos de transparencia y políticas compen-
satorias para los sectores más vulnerables (Baldwin, Cave y Lodge, 2012).
En ausencia de esos elementos, la desregulación se enfrenta al escenario de
convertirse en una fuente de inestabilidad y de restaurar, paradójicamente,
las condiciones para una futura reintervención estatal.
En denitiva, el proceso de normalización del MEM puede conceptuali-
zarse como la construcción de una gobernanza del riesgo. Cada actor asume
una porción distinta del mismo. Por un lado la administración actual, con
el riesgo político de la transición y la credibilidad institucional, por otro las
distribuidoras, con el riesgo nanciero derivado de los contratos. A su vez
encontramos a los generadores, con el riesgo operativo y de combustible, y
nalmente a los usuarios, el riesgo de precio y provisión del servicio.
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Rodriguez de la Vega
La política pública, entendida como la asignación autoritativa de valores
(Easton, 1965), se traduce aquí en la asignación autoritativa de riesgos. El go-
bierno no elimina la intervención: la redene como ingeniería institucional
de riesgos, donde la regulación se convierte en el mecanismo de distribución
del costo de la incertidumbre.
Este modelo puede describirse como una forma avanzada de regulatory
governance (Lodge y Wegrich, 2012), donde el Estado conserva poder a tra-
vés de su capacidad de estructurar el riesgo más que de controlarlo directa-
mente. En el contexto argentino, ello supone un experimento institucional de
alta complejidad: intentar reconstruir la credibilidad del mercado eléctrico
mediante la sustitución de subsidios por reglas, en un entorno macroeco-
nómico todavía inestable y socialmente sensible. En ese entorno es donde se
circunscriben otra clase de riesgos.
Todo proceso de reforma estructural implica no sólo la denición de un
nuevo marco institucional, sino también la gestión de los riesgos que amena-
zan su consolidación. En el caso del Mercado Eléctrico Mayorista (MEM), la
denominada normalización emprendida por el gobierno de Javier Milei su-
pone un intento ambicioso de reconstruir el régimen de precios, contratos y
responsabilidades que caracterizó al modelo de los años noventa. Sin embar-
go, su viabilidad depende de una serie de condiciones económicas, sociales e
institucionales que no pueden darse por sentadas.
La experiencia comparada y la propia historia del sector eléctrico argen-
tino sugieren que las reformas de mercado tienden a enfrentar tres tipos de
riesgos. Por un lado, los macroeconómicos relativos al entorno nanciero
y a la estabilidad de precios. En segundo lugar, los sociales, vinculados a la
aceptación pública de las tarifas y la equidad del acceso. Y, nalmente, los
institucionales o de gobernanza, relativos a la capacidad del Estado y de los
actores del sistema para coordinar e implementar las nuevas reglas.
El primer conjunto de riesgos proviene del contexto macroeconómico en
el que se intenta aplicar la reforma. La normalización del MEM parte de la
premisa de que los precios de la energía deben reejar los costos reales de
generación y transporte, sin subsidios ni distorsiones. No obstante, esa pre-
misa requiere un entorno de estabilidad monetaria y cambiaria que permita
a los actores planicar sus contratos y evaluar los riesgos con horizonte de
mediano plazo.
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El desafío de la liberalización del Mercado Mayorista Eléctrico argentino en 2025.
En una economía caracterizada por alta inación, volatilidad del tipo de
cambio y restricciones al acceso de divisas, los contratos a término —pilar del
nuevo modelo— enfrentan dicultades estructurales. Las empresas genera-
doras y distribuidoras necesitan certidumbre para estimar el valor futuro de
la energía y para honrar sus compromisos en dólares. La volatilidad erosiona
la conanza en los mecanismos de mercado y puede conducir a la indexación
de contratos, la dolarización parcial de precios o la reaparición de ajustes dis-
crecionales por parte del Estado. En ese aspecto, el Estado con esta política
pública de normalización hace una doble apuesta sobre su propio éxito. Por
un lado, el éxito macroeconómico de la derrota de la inación y la estabilidad
monetaria, que signicará a su vez mitigar el riesgo principal que amenaza el
proceso especíco de normalización del mercado eléctrico.
Como señala Stiglitz (2002), los mercados competitivos requieren in-
formación estable y expectativas coordinadas; sin ellas, el sistema tiende a
comportarse de manera ineciente y procíclica. En el contexto argentino, la
credibilidad institucional es tan importante como la eciencia económica.
Una política de desregulación aplicada en un entorno de inestabilidad macro
puede producir resultados opuestos a los buscados: precios erráticos, retrai-
miento de inversiones y aumento de la vulnerabilidad scal si el Estado se ve
forzado a intervenir para amortiguar los efectos sociales.
La sostenibilidad de la normalización dependerá, por tanto, de la capaci-
dad del gobierno para alinear las reformas sectoriales con un marco macro-
económico consistente. La experiencia de los noventa muestra que la libera-
lización del MEM fue viable mientras la convertibilidad garantizó estabilidad
nominal; su colapso en 2001 reveló la fragilidad de un mercado eléctrico
construido sobre un equilibrio monetario articial. Repetir una estrategia de
apertura sin un anclaje macro sólido podría conducir a un ciclo de “liberali-
zación–crisis–reintervención”, similar al que han observado Murillo (2001) y
Levi-Faur (2005) en otros procesos de reforma inacabada.
El segundo grupo de riesgos se relaciona con las consecuencias sociales
del sinceramiento tarifario. La lógica del nuevo esquema se basa en trasladar
los costos reales de la energía al usuario nal, reduciendo subsidios y promo-
viendo señales de precio ecientes. Desde el punto de vista económico, esta
estrategia busca eliminar distorsiones y mejorar la asignación de recursos;
sin embargo, desde el punto de vista político, enfrenta un problema de legi-
timidad.
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Rodriguez de la Vega
En una sociedad con elevados niveles de pobreza energética, el aumento
abrupto de tarifas puede ser percibido no como una corrección técnica, sino
como una pérdida de derechos. Beck (1992) advertía que en las sociedades
contemporáneas, los riesgos ya no son sólo materiales, sino también ries-
gos de percepción: la aceptación o rechazo de una política depende de cómo
los ciudadanos interpretan la distribución de sus costos y benecios. En ese
sentido, una política que pretende “normalizar” precios puede interpretarse
socialmente como una transferencia regresiva del ingreso.
El desafío del gobierno consiste en construir mecanismos de amortigua-
ción social que permitan compatibilizar eciencia económica con equidad
distributiva. En ausencia de esos instrumentos —que desde la lógica de la
administración actual deben circunscribirse a ser especícos y focalizados—,
el proceso de liberalización puede enfrentar resistencias políticas que ame-
nacen su continuidad. Como señala Levi-Faur (2013), las reformas regula-
torias exitosas son aquellas que logran articular un “contrato político” entre
los beneciarios y los sostenedores de la reforma, evitando que los segundos
bloqueen el cambio.
En el caso argentino, la historia de la política tarifaria muestra que los
intentos de trasladar los costos al usuario nal sin un esquema de compen-
sación suelen desembocar en crisis de legitimidad. La reacción social frente
a aumentos abruptos de tarifas durante el período 2016-2018, por ejemplo,
demostró la sensibilidad política del tema.
Una alternativa se presenta. El gobierno puede recurrir a mecanismos
retóricos y comunicacionales de legitimación que intenten transformar las
alteraciones tarifarias en una narrativa de racionalidad y mérito. Tal como
observa Juliano da Empoli (2019), los liderazgos contemporáneos tienden
a construir “ingenierías del discurso” que convierten decisiones técnicas en
gestos morales de ruptura frente a un orden percibido como corrupto o in-
eciente. En este marco, la normalización del mercado eléctrico podría ser
presentada no como un proceso a resistir, sino como una “restitución de la
verdad económica”, una estrategia discursiva orientada a convertir la libera-
lización en una forma de justicia y a minimizar el riesgo de bloqueo social
mediante la apelación a valores de transparencia, esfuerzo y sinceramiento.
El tercer conjunto de riesgos es de naturaleza institucional y organiza-
cional. La implementación de un mercado eléctrico competitivo exige un
alto grado de capacidad estatal para regular, scalizar y arbitrar conictos.
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El desafío de la liberalización del Mercado Mayorista Eléctrico argentino en 2025.
Majone (1997) advertía que la autonomía y la credibilidad de las agencias
reguladoras son condiciones necesarias para que los mercados liberalizados
funcionen adecuadamente. Sin reguladores conables, las señales de precio
pierden autoridad y los contratos se vuelven vulnerables a la incertidumbre
política. En Argentina, la debilidad institucional y la frecuente rotación de
funcionarios plantean un riesgo real de inconsistencia regulatoria, donde las
reglas se modican antes de consolidarse.
A esto se suma la falta de comprensión o alineamiento de roles entre los
actores del sistema. La normalización, una vez implementada por completo,
redene profundamente las funciones de distribuidores, generadores, gran-
des usuarios y autoridades provinciales. Sin un proceso de adaptación orga-
nizacional y capacitación, es probable que surjan fallas de coordinación, con-
ictos por interpretación normativa o resistencia pasiva a la implementación.
En ciertos casos, las distribuidoras —particularmente las cooperativas
o empresas provinciales— carecen de las capacidades técnicas y nancieras
para operar bajo contratos bilaterales de riesgo. La asimetría de información
y poder de negociación frente a grandes generadores o comercializadores
puede generar efectos de captura de mercado, debilitando el supuesto de
competencia efectiva. Como advierten Baldwin et al. (2012), la regulación
eciente no sólo requiere normas claras, sino también actores capaces de
cumplirlas y comprenderlas.
Un riesgo adicional proviene del carácter federal del sistema energético
argentino. Si bien la normalización se formula como política nacional, su im-
plementación depende de la colaboración de las provincias, que conservan
competencias sobre tarifas de distribución, concesiones y planicación terri-
torial. Esta estructura puede generar tensiones entre el objetivo nacional de
liberalización y los intereses políticos provinciales, especialmente en contex-
tos de alta sensibilidad social.
El federalismo energético ha sido históricamente una fuente de fricciones
y fragmentación. La coexistencia de marcos tarifarios provinciales, regíme-
nes de subsidios locales y distintos niveles de capacidad técnica puede pro-
ducir una liberalización desigual, donde algunas jurisdicciones avanzan más
rápido que otras, generando distorsiones regionales. La coordinación entre
Nación y provincias será, por tanto, un factor determinante para evitar un
escenario de “dualidad regulatoria”, donde conviven zonas plenamente libe-
ralizadas con otras sujetas a control político de precios.
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Rodriguez de la Vega
Finalmente, la normalización enfrenta un riesgo de naturaleza política
más difusa, pero no menos relevante: el de la fatiga reformista. Las reformas
estructurales requieren tiempo para generar resultados visibles, mientras que
sus costos sociales se maniestan de inmediato. Esta asimetría temporal pue-
de erosionar la legitimidad del proceso y provocar su interrupción antes de
que alcance madurez.
Como muestran los estudios sobre políticas de reforma económica, por
ejemplo en Tommasi y Spiller (2007), los países con instituciones políticas
fragmentadas y horizontes electorales cortos tienden a revertir las reformas
cuando enfrentan costos políticos inmediatos. En Argentina, donde la estabi-
lidad de las reglas suele depender del ciclo electoral, existe un riesgo elevado
de que el proceso de normalización quede trunco ante presiones sociales o
cambios de gobierno.
A ello se suma la cuestión de la credibilidad intertemporal: los actores
privados sólo invertirán si confían en que las reglas no serán modicadas
arbitrariamente. Cualquier señal de inconsistencia —por ejemplo, la reins-
tauración de subsidios o la suspensión de contratos— puede desalentar la
inversión y reactivar el círculo vicioso de desconanza regulatoria. Como
subraya North (1990), las instituciones son creíbles sólo cuando reducen la
incertidumbre sobre el comportamiento futuro del Estado.
En suma, los riesgos que enfrenta la normalización del MEM no derivan
únicamente de su diseño técnico, sino del contexto político, económico y so-
cial en que se inscribe. Un entorno macro inestable, una sociedad sensible
a los precios de la energía, una burocracia fragmentada y una estructura fe-
deral compleja conforman un escenario de alta incertidumbre institucional.
Gestionar estos riesgos exige una gobernanza reexiva, en el sentido de
Giddens (1991): la capacidad de revisar las reglas a medida que se implemen-
tan, sin renunciar a la coherencia general del proyecto. Ello implica combinar
exibilidad con consistencia, disciplina con sensibilidad social, y liberaliza-
ción con mecanismos de corrección.
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El desafío de la liberalización del Mercado Mayorista Eléctrico argentino en 2025.
Conclusiones
El proceso de “normalización” del Mercado Eléctrico Mayorista (MEM)
bajo el gobierno de Javier Milei representa mucho más que una reforma téc-
nica del sector energético: constituye un experimento institucional de largo
alcance sobre la forma en que el Estado argentino redene su modo de in-
tervenir en la economía. A diferencia de los enfoques simplistas que asimilan
la desregulación con el retiro del Estado a secas, este trabajo ha sostenido
que lo que emerge en la política energética actual es una forma particular
de “regulación a través de la desregulación”, en la que el Estado conserva su
centralidad, pero transformada en la de arquitecto del marco competitivo y
gestor de la credibilidad del sistema.
La reforma de 2025 se inscribe explícitamente en una genealogía insti-
tucional: el retorno a los principios de la Ley 24.065 de 1992, sancionada
durante el gobierno de Carlos Menem, y a su ideario de mercado abierto,
competencia en generación y separación vertical de actividades. Sin embar-
go, mientras en los años noventa la liberalización estuvo acompañada por la
estabilidad macroeconómica de la convertibilidad y por una política estatal
de atracción de capital, el contexto actual combina una economía frágil, una
sociedad más sensible a las variaciones de precio y un sistema político frag-
mentado. De allí que la nueva normalización sea, más que una réplica, una
relectura contemporánea del modelo liberal, adaptada a un entorno político
y social mucho más incierto.
El análisis conceptual presentado en este artículo permite situar este
proceso en el marco del Estado regulador (Majone, 1996) y del capitalismo
regulatorio (Levi-Faur, 2005): un régimen donde la intervención estatal se
recongura a través de normas, incentivos y mecanismos de mercado. En
este sentido, la liberalización del MEM no implica la desaparición de la re-
gulación, sino su desplazamiento hacia formas más indirectas y rule-based.
El Estado deja de jar precios o planicar la inversión, pero mantiene —y,
en cierto modo, amplía— su poder de estructurar el campo de acción de los
actores privados. Desde esta perspectiva, la normalización constituye una es-
trategia de gobernanza de mercado, en la que la coordinación se realiza por
medio de contratos, señales de precios y obligaciones de cobertura. La inter-
vención pública se convierte en un dispositivo de ingeniería institucional que
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busca inducir comportamientos privados ecientes. El diseño de la Renta
Marginal Adaptada (RMA), de la obligación de contratación en el Mercado
a Término (MAT) y de los incentivos a la autogestión de combustible son
ejemplos de cómo el Estado sustituye la planicación directa por reglas de
responsabilidad y riesgo.
El estudio de este proceso también permitió identicar su dimensión
política: la redistribución del riesgo como principio organizador del nuevo
régimen. El Estado deja de absorber las incertidumbres de precio y abaste-
cimiento y las traslada a los agentes del sistema: las distribuidoras asumen
el riesgo nanciero de sus contratos; los generadores, el riesgo operativo y
logístico; los usuarios, el riesgo de tarifa. La regulación se convierte así en
un mecanismo de asignación autoritativa del riesgo, más que de redistribu-
ción del ingreso. Esta lógica de “responsabilización” (Hood, 1991) reeja un
cambio profundo en la racionalidad gubernamental: se gobierna menos por
control directo y más por delegación condicionada.
Los riesgos señalados —volatilidad macroeconómica, deslegitimación so-
cial por variación tarifaria, debilidad regulatoria y fragmentación federal—
no son factores exógenos, sino elementos estructurales del contexto argen-
tino. En este sentido, la normalización del MEM debe entenderse como un
proceso político antes que meramente técnico: una tentativa de reconstruir
la conanza del mercado en un país donde las reglas económicas han sido
recurrentemente interrumpidas. La cuestión central no es sólo si la liberali-
zación es eciente, sino si el Estado argentino puede sostenerla en el tiempo
sin recurrir nuevamente a la intervención discrecional.
Desde el punto de vista teórico, el caso argentino conrma la pertinencia
de analizar las políticas de liberalización bajo el prisma de la gobernanza y
no solamente de la ideología. La “regulación a través de la desregulación”
no es un oxímoron, sino una descripción precisa de la forma en que los Es-
tados neoliberales contemporáneos ejercen el poder: diseñando mercados,
deniendo riesgos y administrando incertidumbres.
Finalmente, el análisis comparado sugiere que el éxito o fracaso de este
proceso dependerá de su capacidad para transitar de una liberalización ini-
cial a una regulación madura, capaz de combinar disciplina de mercado con
estabilidad institucional. Si el proceso logra consolidar un régimen de reglas
creíbles, atraer inversiones y reducir gradualmente la intervención scal, po-
drá armarse como un nuevo paradigma de gobernanza energética.
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El Observatorio 4 (diciembre 2025) 1-24
El desafío de la liberalización del Mercado Mayorista Eléctrico argentino en 2025.
Pero si las tensiones macroeconómicas, sociales o políticas interrumpen
la transición, la normalización corre el riesgo de convertirse en una reforma
inacabada, atrapada entre la retórica del mercado y la realidad de la interven-
ción.
En denitiva, la reforma del MEM constituye una ilustración contempo-
ránea de la paradoja del Estado como lo concibe la administración actual:
para retirarse, el Estado debe regular; para liberar al mercado, debe gestionar
el riesgo.
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