El Observatorio 2 (diciembre 2024) 21-42
De la transparencia pasiva a la transparencia activa.
Políticas públicas para implementar el Acuerdo de
Escazú en Tucumán
From passive transparency to active transparency. Public policies
to implement the Escazú Agreement in Tucumán
Gerardo Rodríguez de la Vega
Universidad del Norte Santo Tomás de Aquino
gerardo.grodriguezdlv@unsta.edu.ar
Resumen: El artículo analiza el acceso a
la información ambiental en términos de
transparencia activa dentro del procedi-
miento de Evaluación de Impacto Ambiental
(EIA) en la provincia de Tucumán, Argen-
tina. Para ello se toma como referencia la
implementación efectiva del Acuerdo de Es-
cazú, que establece compromisos en cuanto
a la accesibilidad, participación y justicia en
temas ambientales. El enfoque del artículo
es comprender las barreras existentes en la
normativa y la práctica local para lograr los
estándares de transparencia activa estableci-
dos por el acuerdo, y proponer lineamientos
y estrategias de políticas públicas para supe-
rar estos desafíos. El autor realiza un análisis
detallado del proceso actual del EIA en Tu-
cumán desde un enfoque de los procesos de
gestión pública, especialmente en lo referido
a la divulgación y disponibilidad de la infor-
mación generada en el procedimiento. Utili-
zando el concepto de rediseño de procesos,
se presentan propuestas de política pública
que permiten una mejor integración de la
transparencia activa en el procedimiento de
EIA. Se plantea como objetivo no solo me-
jorar el acceso a la información ambiental,
sino también fortalecer el vínculo entre las
Abstract: is article analyzes access to en-
vironmental information in terms of acti-
ve transparency within the Environmental
Impact Assessment (EIA) procedure in the
province of Tucumán, Argentina. For this
purpose, the eective implementation of the
Escazú Agreement, which establishes com-
mitments regarding accessibility, participa-
tion and justice in environmental issues, is
taken as a reference. e focus of the article
is to understand the existing barriers in lo-
cal regulations and practice to achieve the
standards of active transparency established
by the agreement, and to propose public
policy guidelines and strategies to overco-
me these challenges. e author performs a
detailed analysis of the current EIA process
in Tucumán from a public management pro-
cess approach, especially with regard to the
disclosure and availability of the informa-
tion generated in the procedure. Using the
concept of process redesign, public policy
proposals are presented that allow a better
integration of active transparency in the EIA
procedure. e objective is not only to im-
prove access to environmental information,
but also to strengthen the link between the
authorities and the population in order to
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Gerardo Rodríguez de la Vega
autoridades y la población, a n de propen-
der a una participación ciudadana efectiva y
una gestión ambiental más ecaz. El artículo
concluye con una planicación progresiva de
implementación, que incluye un programa
piloto, la capacitación de funcionarios públi-
cos y la sensibilización de la ciudadanía.
Palabras claves: acceso a la información,
transparencia, Acuerdo de Escazú, procesos
de gestión pública, políticas públicas.
promote eective citizen participation and
more ecient environmental management.
e article concludes with a progressive im-
plementation plan that includes a pilot pro-
gram, training of public ocials and raising
public awareness.
Keywords: access to information, transpa-
rency, Escazú Agreement, public manage-
ment processes, public policies.
Introducción
El acceso a la información ambiental es un elemento fundamental en lo
que se reere a la toma de decisiones sobre cuestiones relacionadas al am-
biente. Se trata de un derecho ya consagrado en Argentina (el derecho de
acceso a la información ambiental), pero ha cobrado relevancia regional a
partir de instrumentos como el Acuerdo de Escazú. Este Acuerdo rmado en
2018 establece compromisos claros para los países de América Latina y el Ca-
ribe en torno a los derechos de acceso en asuntos ambientales. En ese sentido,
el Acuerdo busca no solo garantizar el acceso a la información como derecho
a ejercer por el ciudadano, sino también fomentar la transparencia activa, es
decir, la divulgación proactiva de información sin necesidad de solicitud por
parte de la ciudadanía.
En Argentina, un país que se rige bajo un esquema federal de distribución
de competencias, la entrada en vigencia del Acuerdo de Escazú en 2021 ha
generado desafíos en la adecuación de normativas y prácticas provinciales.
En especial, se ven afectados los procedimientos de Evaluación de Impacto
Ambiental (EIA), un instrumento fundamental de política y gestión ambien-
tal que está principalmente dentro de la esfera de competencia de las provin-
cias. En ese contexto, la provincia de Tucumán enfrenta el reto de adaptar
sus prácticas gubernamentales y el procedimiento de EIA para cumplir con
los estándares de transparencia activa exigidos por el acuerdo de Escazú, el
cual ha sido planteado como un “súperpresupuesto mínimo” (Esaín, 2022) de
protección ambiental, con todo lo que eso implica.
Este artículo es fruto de la investigación perteneciente a la tesina de grado
del autor, y a su vez se enmarca en el proyecto de investigación UNSTA de
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De la transparencia pasiva a la transparencia activa
la Facultad de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales sobre la aplicación del
Acuerdo de Escazú en Tucumán. En él, se propone analizar los aspectos cla-
ves que permitan la transición de la transparencia pasiva a la activa en el mar-
co del procedimiento de EIA en Tucumán, destacando las barreras actuales y
las oportunidades para una implementación efectiva del Acuerdo de Escazú
en este procedimiento. A partir de las conclusiones de una investigación de
campo que incluye la experiencia misma dentro de la estructura adminis-
trativa de la autoridad competente, así como entrevistas con actores claves
y el análisis de datos cuantitativos sobre pedidos de acceso a la información
realizados por la ciudadanía, se plantean lineamientos para mejorar el acceso
a la información ambiental en la provincia. Se busca entonces mediante este
trabajo contribuir no solamente al debate académico sobre políticas públicas
ambientales, sino también aportar propuestas concretas para fortalecer el rol
de la transparencia en la gestión pública ambiental en Tucumán.
Entendiendo a Escazú
El Acuerdo de Escazú es un hito regional en la protección del ambiente.
Aunque no recaiga directamente sobre el derecho sustantivo de las perso-
nas de vivir en un medio ambiente sano, busca que haya mecanismos que
permitan la plena vigencia de este derecho en Latinoamérica, mediante tres
elementos básicos: el acceso a la información ambiental, la participación de la
ciudadanía en la toma de decisiones que recaigan sobre el ambiente, y el acce-
so a la justicia para que se respete este derecho. En su estructura, el Acuerdo
fue diseñado con cinco pilares fundamentales, fruto de una búsqueda por
parte de los negociadores de reejar las prioridades de la región y los obstá-
culos actuales a la implementación de sus objetivos. Se arribó entonces a un
texto en el que se “abordan aspectos fundamentales de la gestión y la pro-
tección ambientales desde una perspectiva regional” (Comisión Económica
para América Latina [CEPAL], 2018). Los cinco pilares se componen de los
tres derechos de acceso que se mencionaron (acceso a la información, parti-
cipación, y acceso a la justicia) a los que se suman la protección de las perso-
nas defensoras de derechos humanos ambientales y la cooperación regional
como instrumento para alcanzar los objetivos.
Los pilares no pueden ser tomados como compartimentos estancos. Es
clave el enfoque holístico no sólo en la interpretación del Acuerdo, sino en
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Gerardo Rodríguez de la Vega
la búsqueda de su implementación. El acceso a la información debe pensar-
se en línea con la posibilidad de que haya participación pública en base a
la información provista, así como la adaptación de las políticas públicas de
acceso requiere de un fortalecimiento de capacidades ambicioso. A su vez, la
posibilidad de coadyuvar elementos de lo administrativo y lo judicial, surge
de analizar en tándem los pilares de acceso a la información, participación y
acceso a justicia, dado que éste último no está pensado únicamente como un
reservorio ante el incumplimiento en los dos primeros.
Uno de los puntos sobresalientes del Acuerdo es que vincula los derechos
humanos y el medio ambiente, por lo que la forma en la que está estructurado
responde permanentemente a una perspectiva de derechos. Esto quiere decir
que en sus distintas disposiciones, plantea una relación entre un sujeto que
debe cumplir un deber y otro que puede exigir su cumplimiento (el titular de
un derecho), debido a que su vigencia hace a la dignidad más fundamental.
A su vez, como se ha visto anteriormente, los derechos que rearma el
Acuerdo son procedimentales, lo que prima facie querría decir que no afecta-
rían directamente cuestiones sustantivas, pero el Acuerdo reconoce que son
la forma de garantizar que lo sustantivo no sea vulnerado ulteriormente. Lo
dicho tiene como sustento de base al derecho al medio ambiente sano que,
luego de haber sido incorporado a diversos instrumentos internacionales
hasta llegar la resolución de Naciones Unidas 76/300 (Asamblea General de
Naciones Unidas [AGNU], 2022), es reconocido como parte del bloque de
derechos humanos. Este reconocimiento hace que tanto el derecho de fondo
como aquellos que buscan su garantía se vean alcanzados por la protección
especial del derecho internacional.
Encontramos así un Acuerdo que tiene como objetivo la implementación
efectiva hacia adentro de cada uno de sus estados miembros, con tres de-
rechos de acceso concatenados entre sí, y una fuerte impronta de fortaleci-
miento de capacidades a partir de la cooperación regional. Este instrumento
jurídico tiene ciertos conceptos fundantes, que hacen al accionar de lo públi-
co y que condicionan la formulación de políticas públicas. Por lo tanto, para
poder abarcar los alcances de la implementación del Acuerdo de Escazú es
necesario remitirse a sus conceptos ordenadores. El principal es el de trans-
parencia.
Este concepto ha venido adquiriendo una relevancia creciente en la ges-
tión pública, convirtiéndose en un pilar clave para garantizar la legitimidad
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De la transparencia pasiva a la transparencia activa
de las administraciones democráticas y promover una participación ciudada-
na efectiva como forma de acercar a la ciudadanía a la toma de decisiones. En
el ámbito de las políticas ambientales, este principio es aún más crucial, dado
que las decisiones que impactan el medio ambiente tienen repercusiones di-
rectas en la esfera social. En palabras de Gilli (2017)
Cuando el concepto de transparencia se asocia a la gestión de los asuntos
públicos, se la caracteriza por la adopción de políticas, acciones y acti-
tudes tendientes a posibilitar el acceso libre a toda la información que
registra el ejercicio de las facultades o funciones de los distintos poderes
públicos (p. 45).
El acceso a la información, como derecho establecido en el primer pilar
del Acuerdo Escazú, está íntimamente ligado a la transparencia. En ese sen-
tido, Vera Martínez (2021) marca los aspectos salientes de esta relación al
decir que
Aunado al derecho de acceso a la información, encontramos el concepto
de transparencia, el cual, como vertiente del primero, se ve motivada a
estructurarse, por tener el atractivo de la promesa de abatimiento de la
corrupción, de optimizar la eciencia de las instancias gubernamentales
y de, sustantivamente, mejorar la calidad de vida de las personas, al tener
éstas la posibilidad de utilizar las leyes y las instancias administrativas,
como herramienta para nutrir de mejores contenidos la toma cotidiana
de decisiones (p. 3088).
Por lo tanto, se genera una concatenación entre el acceso a la información,
tomado como un derecho del ciudadano, que insta a la estructuración de la
transparencia y que de ese modo busca generar mejores prácticas de gobier-
no, para que dichas prácticas puedan incidir positivamente en la vida de los
ciudadanos.
Se observan entonces dos características a tener en cuenta. La primera es
la instrumentalidad de la transparencia. Esto quiere decir que persigue un
objetivo mayor, y que se debe pensar como una herramienta más que como
una práctica en sí misma. Debe tener un para qué. Por otra parte, el autor
citado menciona la eciencia. En este sentido, toda práctica que se quiera
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Gerardo Rodríguez de la Vega
dotar de transparencia deberá hacerse con parámetros de eciencia, por lo
que entran en juego la disponibilidad de recursos y la capacidad de llegar al
ciudadano con la información de la mejor forma posible.
De manera similar, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OCDE), que ha sido exitosa en lograr que sus estados miembros
implementen políticas de transparencia, ha precisado que “se entiende como
la divulgación de información y datos gubernamentales relevantes de manera
oportuna, accesible, comprensible y reutilizable” (2021, p. 11), sumando que
en caso de no estar publicados los datos, el ciudadano debe contar con me-
canismos para requerirlos. Se observa aquí el énfasis en las formas, del cual
podemos identicar que debe existir una caracterización de la información y
del ciudadano, ya que para ser oportuna debe conocerse qué se puede hacer
con dicha información, así como el grado de accesibilidad y comprensión de-
pende de las personas que vayan a tomar contacto con ella y el uso que le den.
En otro orden de ideas, vista desde la óptica del ciudadano, la transparen-
cia puede tomarse como “una demanda de la ciudadanía hacia los mercados
y a los gobiernos de sostener instituciones conables tanto por sus políticas
como por sus resultados” (Martínez et al., 2015, p. 88). Es decir que, desde
este enfoque, se trata de una expectativa del ciudadano de que a partir de
la implementación de estas políticas mejore la forma en la cual funciona el
Estado. Teniendo en cuenta que en América Latina, región a la que apunta
el Acuerdo de Escazú, han existido históricamente situaciones de debilidad
institucional, a la vez que la provisión de servicios por parte del Estado ha
sido vista en reiterados momentos como ineciente, y que actores no guber-
namentales tienen una importante capacidad para moldear desde su lugar
el ámbito público (lo que genera de por sí dicultades para modicar desde
el Estado las situaciones existentes), la forma en la cual se implementan las
políticas de transparencia tiene un alto potencial para incidir directamente
en la estabilidad de los gobiernos y el humor social, y por lo tanto, deben ser
pensadas al detalle para que sus consecuencias tengan los efectos positivos
que se esperan.
Sobre lo dicho, Gault (2007) plantea la siguiente advertencia:
Un concepto no sobrecargado de transparencia de la información orga-
nizacional asume que ésta es un instrumento social y organizacional […]
pero que no es ni un valor universal o general (es decir, que asuma siempre
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De la transparencia pasiva a la transparencia activa
que más transparencia es mejor siempre, pues no existe una sola manera
de denirla) ni un instrumento monolítico, sin costos y limitaciones (es
decir, que exista alguna corriente u organismo que tenga el instrumento
técnico único y perfecto para denir la transparencia de una vez y por
todas) (p. 36).
A partir de esta aclaración es que podemos agregar otra característica a
las ya mencionadas en materia de transparencia. Nos referimos al pragma-
tismo, entendido como la priorización de aquello que resulta más efectivo, o
en cuyo caso eciente como hemos aludido previamente, capaz de adaptar
los instrumentos a las circunstancias. Este elemento lo veremos reejado en
varias ocasiones dentro del Acuerdo de Escazú, ya que una de las premisas
que tuvieron las partes a la hora de negociar el tratado es el respeto por la
diversidad de circunstancias que atraviesan los distintos países de la región, y
que por ende el Acuerdo debía permitir que cada parte fuera capaz de utilizar
las prácticas que le resulten más convenientes a la hora de la implementación.
Adentrándonos en cómo se lleva adelante la transparencia en la ges-
tión, encontramos dos formas, la pasiva y la activa. La primera se reere a
la obligación del Estado de proporcionar información cuando los ciudada-
nos la solicitan, que se conoce como transparencia pasiva. Por otro lado, la
transparencia activa introduce una lógica más proactiva, en la que el Estado
asume la responsabilidad de publicar y difundir información relevante sin
necesidad de requerimientos especícos por parte de la ciudadanía. Existe
entonces “una acción periódica que el Estado realiza al poner a disposición
información relevante de forma permanente…sin que esta sea especíca-
mente solicitada” (Subsecretaría de Fortalecimiento Institucional, 2021, p.
16). Esta transformación en la manera en que se relacionan el gobierno y los
ciudadanos marca un cambio importante, ya que implica que las institucio-
nes públicas deben anticiparse a las necesidades de información de la socie-
dad, fomentando un vínculo más directo y participativo. Ambas formas de
transparencia son abordadas por el Acuerdo de Escazú en sus artículos 5 y 6.
En cuanto a la transparencia pasiva, el artículo 5 del Acuerdo marca que
respecto de un procedimiento que involucre información ambiental, cualquier
ciudadano está legitimado para solicitar información, sin costo alguno, y debe
recibir esa información en un plazo no mayor a 30 días. Al denir información
ambiental, Escazú toma un criterio amplio:
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Gerardo Rodríguez de la Vega
Cualquier información escrita, visual, sonora, electrónica o registrada en
cualquier otro formato, relativa al medio ambiente y sus elementos y a los
recursos naturales, incluyendo aquella que esté relacionada con los riesgos
ambientales y los posibles impactos adversos asociados que afecten o puedan
afectar el medio ambiente y la salud. (CEPAL, 2018, art. 2)
Sobre la transparencia activa, el artículo 6 del Acuerdo pone en cabeza
de las autoridades competentes tres deberes básicos, de los que se despren-
den otros más especícos. Son los deberes de generar, recopilar y divulgar la
información (CEPAL, 2018, art. 6). Con generar se reere a que, de no exis-
tir información al respecto, debe la autoridad accionar para producirla. En
cuanto a la recopilación, está relacionada a situaciones en donde se encuentra
dispersa, ya sea entre organismos o en distintos expedientes, y previo a divul-
garse debe integrarse en bases de datos. Finalmente, la divulgación se trata
de generar canales en los que esa información recopilada esté a disposición
de los ciudadanos. Como elemento adicional, dispone que los sistemas de
archivo y gestión documental de datos deben estar actualizados.
A esto se suman dos elementos que el mencionado artículo dispone como
deberes de la autoridad competente, la disponibilidad y reutilización de la
información. Ambas se encuentran relacionadas con la posibilidad de que el
ciudadano pueda acceder a ella en distintos momentos, y que se le faciliten
medios para su utilización. Va en sintonía con la utilización de medios digi-
tales que permiten la disponibilidad de la información a un amplio espectro
de usuarios, sin límite de horarios o cupos de acceso.
Por lo tanto, las claves de la transparencia, concepto ordenador del Acuer-
do de Escazú en materia de acceso a la información, se pueden sintetizar en
instrumentalidad, eciencia y pragmatismo. A su vez, Escazú establece pará-
metros tanto para la transparencia pasiva como para la transparencia activa,
sentando un estándar a alcanzar por las autoridades competentes.
Escazú y Tucumán
Teniendo a la transparencia como concepto fundante para Escazú en lo
que respecta al acceso a la información y conociendo los deberes en cabeza
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De la transparencia pasiva a la transparencia activa
de las autoridades competentes, podemos volcarnos a ver qué implica im-
plementarlo en el ámbito en el que se desarrolla la investigación planteada, la
provincia de Tucumán, más propiamente en el procedimiento administrativo
con mayor incidencia sobre el ambiente para la ciudadanía, la Evaluación de
Impacto Ambiental (EIA).
La EIA, como proceso técnico-jurídico, es un instrumento administrativo
preventivo, llevado adelante por un órgano público que puede estar dentro
del Poder Ejecutivo como en una agencia descentralizada. Es un procedi-
miento en la que la autoridad realiza “la evaluación de cambios en el medio
físico, biológico, social y económico, cuyo objetivo es prevenir o mitigar con-
ictos ambientales” (De la Vega de Díaz Ricci, 2011). Desde otro enfoque,
se ha tomado a la EIA como una “herramienta esencial para identicar los
problemas y proponer las soluciones que aseguren el desarrollo sustentable
en todos los aspectos de la problemática ambiental” (Ritto, 2007). Se trata de
un análisis complejo, que tiene carácter multidisciplinario, ya que una mis-
ma actividad puede tener efectos biológicos, geológicos, hidrológicos en la
salud humana, entre muchos otros. Todo esto hace que nos encontremos en
presencia de un procedimiento poco común en la administración pública,
que tiene como principales interesados a los ciudadanos que buscan llevar
adelante una actividad, pero también al conjunto de la sociedad que puede
verse afectada por ella. Esta circunstancia hace que la decisión que se tome, la
autorización o no del proyecto (que a su vez signica un acto administrativo
en los términos en que fue denido en el título anterior), deba ser fundamen-
tado al detalle, y que la información utilizada para arribar a esa decisión sea
conclusiva.
En Argentina, este procedimiento está regulado tanto a nivel nacional
como provincial. Esto signica que a la hora de adaptar la EIA a lo estable-
cido por el Acuerdo de Escazú en materia de acceso a la información, será
la provincia o la nación (según el procedimiento al que nos reramos) la
que deberá tomar acción y realizar las modicaciones necesarias, dado que
se encuentra en la posición de autoridad competente. Esto se desprende del
mismo artículo 2 del Acuerdo:
Por “autoridad competente” se entiende, para la aplicación de las dispo-
siciones contenidas en los artículos 5 y 6 del presente Acuerdo, toda ins-
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Gerardo Rodríguez de la Vega
titución pública que ejerce los poderes, la autoridad y las funciones en
materia de acceso a la información, incluyendo a los órganos, organis-
mos o entidades independientes o autónomos de propiedad del Estado o
controlados por él, que actúen por facultades otorgadas por la Constitu-
ción o por otras leyes. (CEPAL, 2018, art. 2)
En el caso de la EIA en Tucumán, esa autoridad competente es la Di-
rección de Protección Ambiental (DiPrA). Si nos remitimos a las leyes que
reglamentan la EIA en la provincia, encontramos que es un procedimiento
administrativo especial que se rige por los decretos 2204/3-MP-91 y 2203/
MP/91, a lo que se suma la resolución 116/DCTyMA del 2003 y sus modi-
catorias.
Allí podemos trazar el camino de este procedimiento administrativo.
Quien desee iniciar el trámite ante DiPrA, persona humana o jurídica se le
otorgará el calicativo de “proponente”, deberá hacerlo presentando un Avi-
so de Proyecto. Una vez que la DiPrA da curso al trámite, verica la infor-
mación proporcionada y sus agentes técnicos consideran que es susceptible
de obtener el Certicado de Aptitud Ambiental correspondiente, se emite
un dictamen jurídico y técnico para luego elevar las actuaciones al Consejo
Provincial de Economía y Ambiente (CPEA). Este órgano administrativo
está integrado por representantes designados por otros organismos del esta-
do provincial (ministerio de salud, economía, entre otros), las universidades
con asiento en la provincia y entidades no gubernamentales. “Se trata de un
modelo pocas veces replicado, con articulación público-privada, y participa-
ción en los procesos de toma de decisiones referidos a lo ambiental” (Rodrí-
guez de la Vega y Cossio, 2023, p. 25). En reuniones semanales, los consejeros
debaten sobre la aptitud de los proyectos, en ciertas ocasiones convocando a
los proponentes a defenderlos, y luego deciden si otorgar o no el Certicado
de Aptitud Ambiental. Posteriormente, se remiten las actuaciones a la DiPrA
para que emita el certicado o constancia en caso de haber sido otorgado.
A partir de allí el proponente puede completar el trámite administrativo de
autorización ante el organismo competente, según el tipo de obra o actividad
de que se trate.
Hasta aquí el procedimiento. Pero como se puede observar, no se ha men-
cionado nada aún del acceso a la información sobre los proyectos presenta-
dos para EIA, o sobre las decisiones tomadas por la autoridad. Esta situación
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De la transparencia pasiva a la transparencia activa
se guía por otra ley provincial, la 7247. En caso de que un ciudadano quiera
tener acceso al expediente, o conocer los certicados o constancias de aptitud
ambiental y su contenido, debe iniciar un expediente distinto ante la DiPrA
mencionando su pretensión. Lamentablemente, la ley 7247 no incluye un
procedimiento especíco para el acceso a la información, en particular para
la EIA, pero manda en su artículo 7 a determinarlo en la reglamentación de
la misma. La citada ley no ha sido reglamentada.
Por lo tanto, encontramos que de querer implementar los preceptos del
Acuerdo de Escazú para el procedimiento de EIA en Tucumán, necesitamos
introducir importantes modicaciones, sobre todo en materia de transpa-
rencia activa. Se trata entonces de construir una política pública de acceso a
la información.
La transparencia en el procedimiento de EIA
Considerando que las políticas públicas son el conjunto de leyes, regula-
ciones, prácticas administrativas y asignaciones de recursos llevadas adelante
por el Estado en un curso de acción, pudiendo ser planicado o no, que inicia
con una decisión gubernamental que luego se ve afectada por la participa-
ción de diversos actores, lo que desemboca en la producción de un resultado
en la realidad, que puede o no ser el esperado (Tamayo Sáez, 1997; Aguilar
Villanueva, 1992; Ingrams, 2020), son muchos los factores que entran en jue-
go a la hora de construirlas. Más aún si nos remitimos a las políticas públicas
de acceso a la información o de transparencia, que se han denido como
“un conjunto de estrategias y prácticas, basadas esencialmente en una amplia
apertura y disponibilidad de información, que coadyuvan a la gobernabili-
dad y a la rendición de cuentas (accountability) en una organización” (Bara-
gli, 2005, p. 23).
Llevándolo a la situación descripta en el apartado anterior, en la que en-
contramos que para aplicar el Acuerdo de Escazú en materia de transparen-
cia activa a la EIA en Tucumán será necesario realizar cambios en la forma en
la que se lleva adelante el procedimiento administrativo, consideramos que el
enfoque para elaborar esa política debe basarse en el concepto de rediseño de
procesos, propio de la ciencia de la administración pública. Este concepto ha
sido desarrollado a n de permitir la incorporación de cambios sustanciales
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Gerardo Rodríguez de la Vega
en la gestión pública, adaptándola a nuevas situaciones surgidas tanto desde
lo legislativo como de las demandas de la ciudadanía.
Entendiendo por proceso a “una serie de tareas y/o actividades desarro-
lladas en una secuencia lógica y predeterminada que se vinculan entre sí para
transformar insumos en productos (bienes y/o servicios) valiosos para el
ciudadano” (Subsecretaría de la Gestión Pública y del Proyecto de Moder-
nización del Estado, 2006, p. 51), se trata de una secuencia que cuenta con
un objetivo, genera ciertos productos, y viene a suplir una demanda. Por un
lado, existe una demanda privada, de aquel ciudadano o entidad que inicia
el trámite, pero por otra parte una demanda pública, de que se cumpla con
una normativa, se alcance un cierto estándar, o se aplique una determinada
sanción (en el caso de los procesos sancionatorios el inicio también lo realiza
el Estado, sólo que la demanda privada en estas situaciones es que se res-
peten las debidas garantías). A su vez, dentro de ese proceso que podemos
denominar sustantivo, existen un conjunto de subprocesos, que cumplen con
objetivos parciales y que a su vez los integran ciertas actividades a realizar.
Lo importante a resaltar en los procesos de apoyo es que el sub-objetivo se
integra al del proceso principal, y a su vez cumple la misma demanda públi-
ca y privada. Generalmente, el destinatario del producto que generan estos
subprocesos es interno, o puede también ser otra entidad estatal, pero que
interviene a los nes de generar otro subproceso que lleve al producto nal. A
su vez, es necesario tener en cuenta que el proceso no se encuentra aislado y
no es el único que realiza una entidad pública en el ejercicio de sus funciones.
Desde una perspectiva micro intra-organizacional (Subsecretaría de Fortale-
cimiento Institucional, 2021, p. 21), se encuentra en una directa interrelación
con otras áreas en la misma entidad, así como con otras entidades del mismo
nivel de gobierno, y que en ciertos casos interactúa o debe articularse con
organismos de otros niveles gubernamentales.
La cuestión surge cuando hay que introducir modicaciones sustanciales
en un proceso tal como lo hemos denido, rediseñándolo. Allí existen dos
caminos dependiendo de qué cambios se deben introducir. Puede darse una
reestructuración del mismo proceso, añadiendo subprocesos o modicando
el ujo. O por el contrario, concebir un nuevo proceso, sea paralelo al exis-
tente o que lo reemplace.
Volcando todo lo dicho al procedimiento de EIA, a partir de los méto-
dos de investigación utilizados, principalmente el relevamiento empírico del
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De la transparencia pasiva a la transparencia activa
proceso, encontramos que existe un proceso sustantivo, en el cual se identi-
can tres subprocesos: la evaluación técnico- jurídica con la emisión de dictá-
menes, el estudio del proyecto y decisión del CPEA con su correspondiente
resolución que se remite a la DiPrA, la emisión del Certicado de Aptitud
Ambiental por la DiPrA. En esa línea, se reconocen dos demandas diferen-
ciadas. Por un lado la demanda privada del proponente de obtener el apto
ambiental, por el otro la pública por parte de la sociedad, en cuanto a que
los proyectos sometidos a este procedimiento cuenten con el debido control.
Sobre el producto, podemos señalar al certicado o constancia de aptitud
ambiental y, por ende, el debido control del proyecto en cuanto a su potencial
impacto ambiental.
Ahora bien, en materia de acceso a la información, encontramos que en
caso de que un ciudadano solicite información sobre un proyecto en particu-
lar, estando el proyecto en trámite, se debe iniciar un expediente distinto, por
lo que se trata de otro proceso sustantivo, que incluye subprocesos ligados al
procedimiento de EIA. La relación entre un proceso y otro está dada por el
hecho de que la información se produce en el EIA y se permite el acceso en
otro proceso.
Visto desde el enfoque de la transparencia, uno de los obstáculos que se
observan en este procedimiento es que la información no necesariamente se
encuentra consolidada al momento de iniciarse el trámite, sino que con el
avance del procedimiento se llega a consolidar el expediente. Por otra par-
te, el acceso a la información así planteado está previsto únicamente desde
la transparencia pasiva, por lo que resulta necesario incluir mecanismos de
transparencia activa. Una dicultad para ello encontramos en lo dicho an-
teriormente, ya que cierta información que se dará a conocer puede verse
modicada poco después, lo que puede causar confusiones o desencuentros
entre la ciudadanía, el proponente y el Estado.
Es importante mencionar que la DiPrA como autoridad competente no
tiene como únicos procesos a su cargo los correspondientes a EIA y a pedi-
dos de acceso a la información sobre éste. A los dos mencionados se suman
el Programa de Reconversión Industrial (existe un área especíca dentro de
la dirección con esa competencia), así como otro tipo de permisos, como la
autorización para el almacenamiento de PCB’s (un producto químico can-
cerígeno, cuyo uso está prohibido en Argentina desde 2010). Por lo tanto,
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Gerardo Rodríguez de la Vega
también se generan procedimientos de pedidos de acceso a la información
de otra índole, o denuncias en el marco del PRI.
A partir de lo expuesto, podemos señalar las barreras existentes para
la implementación de transparencia activa en el procedimiento de EIA en
Tucumán, desde el enfoque de la gestión por procesos. En primer lugar, el
proceso en el que se realiza la Evaluación de Impacto Ambiental es en sí un
proceso separado respecto del acceso a la información, pero en él se produce
la información ambiental clave a la cual se busca acceder. En segundo lugar,
existen demandas distintas frente a uno u otro proceso. Mientras que en el
proceso de EIA la demanda privada se centra en la obtención del certicado
y la pública en el debido control de la actividad a realizarse, en el acceso a
la información la demanda privada es del ciudadano de poder acceder a la
información, y la pública es de la sociedad de que haya un acceso abierto a
la información generada en el procedimiento de EIA, ligada a la posibilidad
de que se genere una instancia de participación ciudadana (segundo pilar del
Acuerdo de Escazú). A esto se suma una tercera cuestión, que visto desde
la óptica de la transparencia activa, el producto a generar es distinto, ya que
sería la publicación y disponibilidad de la información, no la emisión del
certicado. Por lo tanto, y teniendo en cuenta los dos caminos posibles para
el rediseño de procesos, a las claras corresponde incorporar un proceso de
acceso a la información en paralelo al de EIA que permita implementar la
transparencia activa.
Hacia una política pública de transparencia activa
Teniendo presentes las barreras identicadas desde la gestión por proce-
sos, y planteando como solución una política pública basada en el estableci-
miento de un proceso en paralelo que permita la transparencia activa y de esa
forma adaptar el procedimiento de EIA en Tucumán al Acuerdo de Escazú,
es que surge la alternativa a implementar, que se encuentra especicada en
el Gráco I. A modo de descripción, podemos encontrar las áreas internas
de la DiPrA que realizan sus propios subprocesos dentro del proceso de EIA
(áreas jurídica y administrativa), al CPEA como órgano separado que realiza
el subproceso que naliza con una resolución, a lo que añadimos dos inter-
vinientes más.
35
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De la transparencia pasiva a la transparencia activa
Gráco I. Diagrama de ujo que integra el proceso de EIA como está regulado actualmen-
te en Tucumán con el proceso de acceso a la información en EIA.
Por un lado, se identica un área como “acceso a la información”, que
formaría parte de la DiPrA, la cual sería la encargada de las acciones de re-
copilar y divulgar, establecidas en el artículo 6 del Acuerdo de Escazú. Como
se puede observar en el gráco, la forma de divulgación se realizaría a través
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Gerardo Rodríguez de la Vega
de soporte digital1, permitiendo el acceso de múltiples usuarios o ciudadanos
de forma simultánea. A su vez, se incorpora a la Defensoría del Pueblo de
Tucumán como coadyuvante para la difusión de la información, dado que
se encuentra dentro de sus facultades velar por el interés de la ciudadanía,
que comprende el acceso a la información ambiental2. Así, a medida que la
información se genere dentro del proceso de EIA, el proceso de acceso a la
información lo irá tomando como insumo para su divulgación, nalizando
una vez que se emita el certicado de aptitud ambiental para la obra o acti-
vidad en cuestión. Como elemento adicional, al divulgarse la información
en soporte digital vía web, quedará disponible para su consulta, cumpliendo
con el requisito del artículo 6 del Acuerdo en cuanto a la reutilización de la
información. De esta forma, se habrá implementado la transparencia activa
en el procedimiento de EIA para la provincia de Tucumán, lo que permitirá
avanzar luego sobre el segundo pilar del Acuerdo, la participación pública en
la toma de decisiones.
Como se ha denido previamente, las políticas públicas parten de una
decisión gubernamental pero conforman un curso de acción. Es por ello que
se torna pertinente añadir a esta propuesta una planicación, que se base en
los conceptos de instrumentalidad, eciencia y pragmatismo, sobre los que
se ha puntualizado al hablar de transparencia. Esta planicación es la que se
puede observar en la Tabla I. Lo planteado allí incluye una implementación
progresiva, iniciando con un programa piloto que luego se hace extensivo a
toda obra o actividad sujeta a EIA. A su vez, se incluye un ítem fundamental,
la capacitación en cada etapa a los agentes involucrados y la sensibilización
a la población sobre la política que se está llevando adelante, a n de que los
efectos de la misma sean los esperados y evitar resistencia de unos u otros.
Se plantea la modicación de la normativa legal posterior a la etapa piloto,
1
Es importante hacer una aclaración. La incorporación dentro de la propuesta de esta he-
rramienta digital de divulgación así como de la Defensoría del Pueblo como coadyuvante en
el proceso de divulgación, surge de las entrevistas realizadas por el autor en el marco de la
investigación de tesis mencionada en la introducción del presente trabajo, realizadas a dos
agentes que pertenecieron a la DiPrA como directora y como asesora letrada, a una funciona-
ria de la Defensoría del Pueblo de la Provincia encargada del área de medio ambiente, y a dos
reconocidos académicos tanto en materia de derecho administrativo como de gestión pública.
2
La mencionada facultad se desprende del artículo 4 de la ley 6644 sobre el Defensor del
Pueblo de Tucumán.
37
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De la transparencia pasiva a la transparencia activa
como forma de evitar que una normativa precoz, que no se base en la expe-
riencia empírica, genere dicultades a la hora de llevar la política adelante.
Sí se incluyen modicaciones necesarias en la normativa administrativa que
pueden ser realizadas por la autoridad competente. Además, se busca que la
experiencia positiva sobre la transparencia activa en la EIA genere un efecto
expansivo que permita adaptar todo procedimiento que involucre informa-
ción ambiental en la provincia a lo establecido por el Acuerdo de Escazú.
Etapa I:
programa piloto
1. modicación de la res. 116 incorporando:
- el resumen ejecutivo como documentación a
presentar
- la determinación de qué actividades estarán
sujetas a este proceso en la etapa piloto
2. Designación de responsable del proceso
3. Incorporación de la pestaña del sitio web de
la autoridad competente que permita la publi-
cación
4. Colaboración de la Defensoría del Pueblo en
la difusión para el cumplimiento de los deberes
de divulgación, especialmente los referidos a
personas en situación de vulnerabilidad
Puesta en operación
- capacitación a agen-
tes involucrados en el
procedimiento
Evaluación
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Gerardo Rodríguez de la Vega
Etapa II:
implementación
plena en el proce-
dimiento de EIA
1. Realización de las modicaciones legislativas
requeridas para la plena implementación en el
procedimiento de EIA con miras a la participa-
ción ciudadana
2. Extensión a todas las actividades sujetas a
evaluación de impacto ambiental (EIA)
Puesta en operación
- sensibilización a la
población
Evaluación
Etapa III:
extensión a los pro-
cedimientos alcan-
zados por Escazú
en la provincia
- Denición de los procedimientos que involu-
cran información ambiental a partir de lo de-
nido por el Acuerdo de Escazú
- Adaptación de la experiencia obtenida del
procedimiento de EIA a dichos procesos y sus
portales web
- Modicaciones legislativas pertinentes
- Extensión de la transparencia activa a los pro-
cedimientos estatales en la provincia que invo-
lucran información ambiental
Puesta en operación
- capacitación a agen-
tes y funcionarios
públicos de todas las
áreas con procedi-
mientos involucra-
dos
-sensibilización a la
población
Tabla I. Planicación para la implementación de una política de transparencia activa en el
procedimiento de EIA en Tucumán.
Conclusiones
A lo largo de este trabajo se abordaron los aspectos que hacen a la aplica-
ción de la transparencia activa en materia de acceso a la información según
lo establecido por el Acuerdo de Escazú aplicado al procedimiento de Evalua-
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De la transparencia pasiva a la transparencia activa
ción de Impacto Ambiental. Para ello, se desarrollaron en distintos momen-
tos los conceptos que se consideraron necesarios para contar con un análisis
acabado de la situación planteada. Por un lado, se intentó comprender en
profundidad la transparencia. A su vez, se incluyeron tanto los conceptos de
rediseño de procesos en la gestión pública y las políticas públicas de acceso a
la información. Hemos visto cómo ambos permiten analizar lo que ocurre en
el procedimiento de EIA en Tucumán, con sus particularidades y barreras, así
como lo necesario para dar el paso hacia la transparencia activa.
Sumado a lo conceptual, al tratar la transparencia, se ha caracterizado al
motivo de nuestro trabajo, el Acuerdo de Escazú, de forma tal que se pueda
valorar su importancia, sus pilares fundamentales, los principios que operan
y cómo se aplican en los artículos 5 y 6 del pilar de acceso a la información,
primero para la transparencia pasiva y luego para la activa. Hemos visto en-
tonces que la transparencia está íntimamente relacionada al acceso a la in-
formación, y que, para implementarla, es necesario tener como premisas la
instrumentalidad, la eciencia y el pragmatismo.
A partir de allí, se ha denido el procedimiento de EIA hasta sus límites,
desde la óptica de la gestión por procesos. De ese profundo escrutinio es que
hemos encontrado que tanto por sus demandas pública y privada, así como
por el producto que se genera y el valor público que apunta crear, el acceso
a la información del procedimiento de EIA es en sí un proceso de gestión
distinto, y por ende lo hemos diseñado como tal. Teniendo en cuenta lo que
se conceptualizó sobre las políticas públicas de acceso a la información, es
que hemos planteado cómo es que debe llevarse adelante la adaptación del
procedimiento, con miras a extenderlo a todos aquellos procedimientos que
involucran información ambiental en un futuro. Todo esto siguiendo la pre-
misa de la progresividad. Dado el cambio radical que implica incorporar la
transparencia activa, y que tiene como objetivo nal ser la llave para la parti-
cipación ciudadana en la toma de decisiones referidas a lo ambiental, es que
hemos puesto nuestra atención también en los cambios normativos que se
requieren para sostener esta adaptación. Va desde lo más concreto y accesi-
ble, la modicación de una resolución por la misma autoridad competente, a
lo más complejo, como la incorporación de los elementos planteados en una
nueva ley de acceso a la información pública ambiental.
A partir de esta investigación se verica entonces que es necesario adaptar
el procedimiento de EIA al estándar del Acuerdo de Escazú en materia de
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Gerardo Rodríguez de la Vega
acceso a la información, sobre todo en lo relativo a transparencia activa, y
se propone la forma de hacerlo. Será materia de futuras investigaciones di-
lucidar qué implicancias tendrá la disponibilidad de la información para la
ciudadanía, así como los mecanismos para implementar la participación ciu-
dadana en el procedimiento estudiado.
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