El Observatorio 1 (junio 2024) 31-58
Trabajo legislativo con perspectiva de discapacidad.
Un aporte desde los Derechos Humanos
Legislative Work with a Disability Perspective.
A Contribution from Human Rights
Javier Oscar Ghio
Universidad San Pablo – Tucumán
jghio@uspt.edu.ar
Resumen: El objetivo de este artículo es en-
tender si en el proceso actual de construcción
legislativa en nuestro país se aplica la perspec-
tiva de discapacidad. También se busca estu-
diar la normativa nacional e internacional que
permiten analizar la factibilidad de la incorpo-
ración de esta como una herramienta más de
la aplicación de los Derechos Humanos en el
trabajo legislativo cotidiano y en la posterior
elaboración de políticas públicas gubernamen-
tales teniendo en cuenta el modelo social de
discapacidad. En la actualidad, diversos traba-
jos académicos y sociales impulsados por uni-
versidades, organizaciones no gubernamen-
tales, organismos gubernamentales y sectores
afectados por la temática de la discapacidad
brindaron una comprensión de los alcances y
los problemas individuales y sociales que se
generan por la falta de legislación con pers-
pectiva de discapacidad y de políticas públicas
integrales. Estos avances en materia de disca-
pacidad dejaron en evidencia que la legislación
existente en Argentina requiere ser revisada y
analizada con profundo detalle. Durante años
dicha legislación fue impulsada sectorialmente
como una acción positiva para un grupo que
Abstract: e purpose of this article is to
understand whether the disability perspec-
tive is being applied in the current process
of legislative construction in our country. It
also seeks to understand thenational and
international regulations that would allow
us to analyze the feasibility of incorpora-
ting a disability perspective as one more
tool in the application of Human Rightsin
everyday legislative work and in the sub-
sequent development of government pu-
blic policies, taking into account thesocial
model of disability. Currently, various
academic and social works driven byuni-
versities, non-governmental organizations,
government agencies, and sectors aected
by disability have provided an understan-
ding of the scope and individual and social
problems that arise from the lack of disa-
bility-inclusive legislation and comprehen-
sive public policies. ese advancements
in disability matters have highlighted that
existing legislation in Argentina needs to
be thoroughly reviewed and analyzed. For
years, this legislation was sectorally driven
as a positive action for a group in need of
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necesitaba asistencia del Estado y no desde
una perspectiva de discapacidad como De-
recho Humano. En nuestro país existe una
particularización de las leyes para el sector, lo
cual marca que no se legisla con perspectiva de
discapacidad, sino que se legisla a través de la
focalización de la problemática generando ac-
ciones positivas para el sector y no incluyén-
dolos como el nuevo paradigma supone. Esto
se traduce en un marco institucional de baja
calidad en este tema.
Palabras clave: discapacidad, Estado, legisla-
ción, Derechos Humanos.
state assistance, rather than from a disabi-
lity perspective as a Human Right. In our
country there is a specialization of laws for
this sector, which indicates that legislation
is not approached with a disability pers-
pective. Instead, it is legislated through the
focus on specic issues, generating positive
actions for the sector without fully inclu-
ding them as the new paradigm suggests.
is results in an institutional framework
of low quality in this area.
Keywords: disability, State, legislation, Hu-
man Rights.
Introducción
Es posible avanzar hacia una Argentina con inclusión real y
efectiva, si diseñamos e implementamos políticas públicas
con perspectiva de discapacidad y fomentamos la toma de
consciencia de toda la sociedad.
Fernando Galarraga. Director Ejecutivo de la Agencia Nacio-
nal de Discapacidad (2022)
Legislar con perspectiva de Derechos Humanos es un precepto que mu-
chos diputados y senadores se plantean al momento de elaborar junto a sus
equipos de trabajo un proyecto de ley. Sin embargo, la temática de los De-
rechos Humanos es tan amplia que a veces la especicación del tema obliga
a priorizar ciertas posturas sobre otras. En ese sentido, desde este artículo
quiero abordar la temática de la discapacidad como una cosmovisión que se
debe tener en cuenta a la hora de elaborar los proyectos que rozan el tema de
alguna manera.
La cuestión principal que deseo abordar está relacionada a la incorpora-
ción material del abordaje de la perspectiva de discapacidad en todo el pro-
ceso legislativo, desde la búsqueda de los antecedentes normativos locales e
internacionales, la elaboración del proyecto, pasando por todas sus etapas
hasta la sanción del mismo. En este sentido el trabajo en la gestión legislativa
es clave para el éxito no sólo del proyecto sino también de la aplicación en las
políticas públicas impulsadas desde los distintos gobiernos de una perspec-
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Trabajo legislativo con perspectiva de discapacidad. Un aporte desde los Derechos Humanos
tiva de trabajo que enriquece lo técnico. Esta visión o perspectiva de trabajo,
utiliza herramientas que ya existen en el trabajo cotidiano del Congreso, que
se aplican en la legislación con perspectiva de género y que es cada vez más
utilizada en el trabajo legislativo en cada uno de los despachos de los dipu-
tados y senadores nacionales.
En denitiva, el objetivo de este artículo es entender el estado de situación
actual de esta temática como así también la normativa nacional e interna-
cional que permitirían analizar la factibilidad de la incorporación de la pers-
pectiva de discapacidad como una herramienta más de la aplicación de los
Derechos Humanos en el trabajo legislativo cotidiano y en la posterior elabo-
ración de políticas públicas gubernamentales teniendo en cuenta el modelo
social de discapacidad que se explicitará a lo largo de este artículo.
Este objetivo sólo se podrá conseguir si tenemos en cuenta los distintos
pasos del procedimiento legislativo, desde la búsqueda de marcos normativos
nacionales e internacionales que forma parte del trabajo cotidiano de aseso-
res y legisladores, el análisis de la factibilidad de incorporar la perspectiva en
la elaboración de proyectos, los avances que en estos años se realizó en cuan-
to a legislar con perspectiva de género (para tomar como modelo a seguir)
la utilización de la técnica de investigación legislativa como así también el
posterior avance sobre la elaboración de políticas públicas de Estado para el
porcentaje de la población que vive con alguna discapacidad tomando como
escenario deseable la aplicación del modelo social de discapacidad.
A pesar de los avances en el tema todavía hace falta crear conciencia acer-
ca de la importancia del tema a n de que la nueva legislación debe incor-
porar a los sujetos con discapacidad como miembros plenos de la sociedad
argentina y no sólo busque legislar acciones positivas con el n de remediar
la situación de discriminación o de desatención que viven cotidianamente.
Está claro que en nuestro país y más aún en algunas provincias, las per-
sonas con discapacidad no son ajenas a la discriminación y esto se evidencia
en dos actitudes frecuentes que suele tener la sociedad para con ellas. Por un
lado, se suele adoptar una visión parcial del colectivo, que se caracteriza por
reducir al sujeto a las dicultades o limitaciones permanentes que tiene para
el ejercicio de determinadas actividades. Por otro lado, directamente se las
niega o invisibiliza, excluyéndolas de la vida social.
Ambas actitudes que tenemos naturalizadas en la mayoría de los casos
e incluso al momento de legislar, encuentran su fundamento en el modelo
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médico o rehabilitador hegemónico, que aborda la discapacidad como una
enfermedad o problema de salud que puede curarse o repararse para volver al
estado de «normalidad» aceptable. En esta línea, se asume una posición asis-
tencialista para las personas con discapacidad, negándoles posibilidad alguna
de autonomía (Giusti, Ghio, Córdoba y Aranda, 2016).
La Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, ra-
ticada en nuestro país en 2008 mediante la Ley N° 26.378, representa un
cambio total de paradigma al cuestionar la perspectiva asistencialista propia
del modelo médico, que reproduce una visión parcial y estigmatizante de las
personas con discapacidad, dando lugar al modelo social de la discapacidad
que reconoce a éstos como sujetos de derechos y al contexto social como un
factor clave para determinar el grado de participación del colectivo en la so-
ciedad. En este sentido, el Preámbulo de la Convención señala que
La discapacidad es un concepto que evoluciona y que resulta de la in-
teracción entre las personas con deciencias y las barreras debidas a la
actitud y al entorno que evitan su participación plena y efectiva en la
sociedad, en igualdad de condiciones con las demás. (Mouratian, 2012)
Este concepto nos lleva a replantearnos si la nueva legislación se adapta a las
necesidades de romper con la perspectiva asistencialista e incorporar el modelo
social que considera que el origen de la discapacidad obedece a causas prepon-
derantemente sociales, es decir, a una construcción y un modo de opresión
social. Este modelo surgido a mediados del siglo pasado se basa en una nueva
forma de pensar y entender, que se contrapone al paradigma anterior represen-
tado en el modelo médico (Giusti, Ghio, Córdoba y Aranda, 2016).
El nuevo paradigma sienta sus bases en los derechos humanos, la igual-
dad de oportunidades y la no discriminación.
Este enfoque reconoce a las personas con discapacidad como sujetos de
derechos y propone respuestas no sólo para este grupo sino para la sociedad
en su conjunto. Se trata de una construcción colectiva entre las personas con
y sin discapacidad porque reconoce en el entorno un actor clave para deter-
minar el mayor o menor grado de participación de las personas con disca-
pacidad. Desde esta perspectiva, una persona con discapacidad atraviesa una
situación de desigualdad que puede modicarse a través de acciones tendien-
tes a la remoción de barreras que impiden su total integración en la sociedad.
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Trabajo legislativo con perspectiva de discapacidad. Un aporte desde los Derechos Humanos
En este nuevo modelo la dignidad y la autonomía aparecen como un valor
fundamental en el camino hacia una perspectiva de la discapacidad basada
en los derechos humanos. En contraposición al modelo rehabilitador o mé-
dico, el modelo social coloca a la discapacidad como una característica más,
dentro de la diversidad que existe entre las personas, y no como un limitante
que dene la vida de una persona condenándola a la discriminación y a la
exclusión social (Mouratian, 2012).
El trabajo legislativo y el análisis de las políticas públicas de inclusión so-
cial en materia de discapacidad constituye un desafío en Latinoamérica, en
especial en Argentina y su vinculación con los gobiernos subnacionales en
relación con su elaboración y desarrollo en el ámbito legislativo subnacional
o provincial, y también en su institucionalización, formulación e implemen-
tación por parte de los gobiernos de turno.
Las políticas sociales de la región están cambiando en la primera déca-
da del siglo XXI y se ha iniciado un proceso de construcción que indica un
cambio de paradigma dejando el asistencialismo focalizado hacia la univer-
salización como derecho de ciudadanía en un plano teórico. Pero el mayor
conicto que presentan es la institucionalización de las mismas (Giusti, Ghio,
Córdoba y Aranda, 2016).
En el área de discapacidad, la CEPAL sostiene que a pesar del aumento de
la visibilidad del tema de las personas con discapacidad en la agenda públi-
ca regional y de los avances en el reconocimiento jurídico de sus derechos,
tanto a escala nacional como internacional, su situación en América Latina
sigue caracterizándose por una profunda desigualdad, que se materializa en
grandes brechas socioeconómicas que colocan a este grupo de la población
en una condición de vulnerabilidad social que demanda acciones integrales y
sustentadas por una férrea voluntad política (Stang Alva, 2011).
Según estudios del Banco Mundial, más de 400 millones de personas vi-
ven con alguna forma de discapacidad en los países en desarrollo, mientras
que en América Latina ascienden a 85 millones de personas. Por su parte, la
Organización Mundial de la Salud estima que el 10 % de la población a nivel
mundial presenta algún tipo de discapacidad y que el 80 % de estas personas
viven en países donde los servicios de atención son escasos y a veces nulos
(Vázquez Barrios, 2011).
Solo entre el 20 % y el 30 % de los niños con discapacidad asisten a la
escuela en la región. Entre el 80 % y el 90 % de la población en estudio están
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desempleadas, no integradas a la fuerza laboral y casi todas las que si tiene
trabajo reciben salarios muy bajos o ninguna compensación monetaria (Váz-
quez Barrios, 2011).
La mayor parte de las personas con discapacidad de la región no tiene
acceso a servicios de salud y tampoco dispone acceso físico a los edicios que
albergan esos servicios; además las probabilidades de que sean rechazas por
los seguros de salud son muchos más alta.
En los países que disponen de datos, menos del 20 % de las personas con
discapacidad tiene derecho al seguro de salud (Schkolnik, 2010).
Estos datos de principio del siglo XXI sólo nos muestran la dura reali-
dad de las personas con discapacidad. La mayoría de las políticas públicas
que se elaboran y piensan desde el Estado están en consonancia con visiones
de segregación y políticas de acción positiva sectoriales. Por ello legislar con
perspectiva de discapacidad es una propuesta disruptiva que vendría no sólo
a mejorar la calidad de vida de las personas con discapacidad sino también
a construir un paradigma de verdadera inclusión e igualdad para todos los
ciudadanos.
Situación actual
En la actualidad, diversos trabajos académicos y sociales impulsados por
universidades, organizaciones no gubernamentales, organismos guberna-
mentales y sectores afectados por la temática de la discapacidad brindaron
una comprensión de los alcances y los problemas individuales y sociales que
se generan por la falta de legislación con perspectiva de discapacidad y falta
de políticas públicas integrales.
Estos avances en materia discapacidad dejaron en evidencia que la legis-
lación existente en Argentina requiere ser revisada y analizada con profundo
detalle, ya que durante años dicha legislación fue impulsada sectorialmente
como una acción positiva para un grupo que necesitaba asistencia del Estado
y no desde una perspectiva de discapacidad como Derecho Humano.
Sumada a la situación institucional planteada, existe otra situación que
es la social. La población afectada por algún tipo de discapacidad en nuestro
país y en la región se encuentra, en general, en desventajas económicas y
sociales debido a que hay una estrecha relación entre la discapacidad y po-
breza, que se afectan mutuamente. Este grupo se ve excluido de la vida social,
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Trabajo legislativo con perspectiva de discapacidad. Un aporte desde los Derechos Humanos
económica y suele quedar al margen de las medidas destinadas a combatir la
pobreza. Esta exclusión no solo afecta a ellos, sino también a sus familias y
comunidades.
Para poder resolver esta situación de desventaja social y económica de
las personas con discapacidad, se necesita entender las falencias que surgen
en dos momentos claves: el primero de ellos es la elaboración de legislación
con perspectiva de discapacidad y el otro problema tiene que ver con la ela-
boración de políticas públicas en materia de discapacidad, en donde la insti-
tucionalización de esas políticas juega un rol central para poder comenzar a
solucionar esta problemática.
En cuanto a legislar con perspectiva de discapacidad quizás el gran incon-
veniente se materializa a la hora de plantear un esquema de transversaliza-
ción de la problemática. En el ámbito de la legislación con perspectiva de gé-
nero, la transversalización juega un rol clave para poder construir proyectos
que sean abarcadores e integradores. Así mismo es como en el ámbito de la
discapacidad tomar el modelo que se aborda desde la perspectiva de género
sería un gran avance para abandonar la legislación a través de acciones po-
sitivas para comenzar a tener una visión integral y resolutoria de las deudas
que como Estado existen con las personas con discapacidad en Argentina.
En cuanto a las políticas públicas, se reconoce que la institucionalización
no es neutral respecto del impacto en las capacidades y los comportamientos
de los involucrados en este campo de la gestión pública. Las instituciones son
la correlación de fuerza entre aquellos actores con recursos de poder su-
cientes como para incidir en momentos críticos de la política pública (sea en
la denición del problema, sea en la decisión de qué hacer) (Repetto, 2014).
La institucionalización de las políticas públicas es el conjunto de reglas de
juegos formales e informales (rutinas y costumbres organizacionales) que se
ponen en funcionamiento para procesar y priorizar los problemas sociales, a
la vez de enmarcar el contenido y la dinámica administrativa y política de las
políticas sociales. Para todos los involucrados, la institucionalidad de las políti-
cas públicas representa un entramado de incentivos que estructuran los límites
y oportunidades de negociación y acción, lo cual, sin embargo, no clausura las
posibilidades para que se avance en transformaciones más o menos amplias de
dicha institucionalidad (Giusti, Ghio, Córdoba y Aranda, 2016).
La mirada centrada en la calidad nos permite observar el modo en que
esta institucionalidad «ltrará» los problemas sociales. Implica entender tan-
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to los «para qué» como los «cómo» de las políticas sociales que se decidirán,
diseñarán e implementarán (Giusti, Ghio, Córdoba, Aranda y 2016).
El «para qué» de las políticas sociales, una institucionalidad social de alta
calidad abre la posibilidad para la conformación de una agenda amplia de
problemas sociales a enfrentar, así como el eventual avance hacia respuestas
de políticas sociales que atiendan las causas estructurales de dichos proble-
mas aprovechando las mejores capacidades de los actores involucrados y las
oportunidades que brinda el sistema de reglas formales involucrados y las
oportunidades que brinda el sistema de reglas formales e informales en «cla-
ve de derecho».
En cuanto al «cómo» se enfrentarán los principales desafíos sociales en un
entorno institucional apropiado, la gestión tendrá mayores posibilidades de
agregar valor y fomentar mejores resultados en tanto los nudos críticos son
procesados a partir de la concertación de intereses y transparencias decisio-
nales, sin que por ello desaparezcan, por supuesto, los conictos políticos-
ideológicos. (Giusti, Ghio, Córdoba y Aranda, 2016).
Una situación de institucionalidad social de baja calidad derivará en una
«ventana de oportunidades», donde los actores más poderosos incorpora-
rán sesgos particularistas en la denición de las prioridades y las políticas
sociales estratégicas (su para qué) denirán cuáles temas atender y cuáles
dejar afuera de la agenda sobre las cuales se toma las decisiones de una polí-
tica pública supone el ejercicio de amplios márgenes discrecionales fruto de
desequilibrios en las relaciones de poder, a la vez que una cabal expresión de
las implicancias de operar con reglas excluyentes (Giusti, Ghio, Córdoba y
Aranda, 2016).
En este tipo de entornos institucionales, cómo se gestionan las políticas
suele expresarse en intervenciones clientelares, llevadas adelante con escasa
transparencia y por organizaciones que, siendo ecientes en asignar recur-
sos solo guiadas por la cooptación de eventuales votantes y grupos de apoyo
carecen de apropiadas capacidades institucionales. A veces en entornos de
mala calidad institucional facilitan poner en marcha acciones que en otras
condiciones no podrían instrumentarse, lo cual no invalida por supuesto el
argumento general al respecto, solo lo complejiza (Repetto, 2014).
Sin dudas, este pequeño aporte teórico nos permite comenzar a pensar
el tipo de institucionalidad que se construye alrededor de la discapacidad en
nuestro país. Por ello iniciaremos un recorrido legal, que transparentará que
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Trabajo legislativo con perspectiva de discapacidad. Un aporte desde los Derechos Humanos
existe una particularización de las leyes para el sector, lo cual marca que no se
legisla con perspectiva de discapacidad, sino que se legisla a través de la foca-
lización de la problemática generando acciones positivas para el sector y no
incluyéndolos como el nuevo paradigma supone, generando de esta manera
una institucionalidad de baja calidad en este tema.
Recorrido normativo
Argentina tiene un marco normativo amplio en materia de discapacidad
donde no sólo se incorporan normas y tratados internacionales, sino que
también se intenta construir un marco de leyes focalizadas en incluir social y
económicamente a la población con algún tipo de discapacidad.
A nivel nacional, la Constitución en su artículo 75, inciso 23 señala que:
Corresponde al Congreso legislar y promover medidas de acción po-
sitiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato y el
pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitu-
ción y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos huma-
nos, en particular respecto de los niños, las mujeres, los ancianos y las
personas con discapacidad. (Gelli, 2004)
Los derechos de las personas con discapacidad se encuentran consagra-
dos en normas internacionales a las cuales la República Argentina ha adhe-
rido, tales como la Convención Americana de Derechos Humanos en mate-
ria de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y su Protocolo Adicional
(Ley N° 24.658), la Convención Interamericana para la Eliminación de todas
las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad (Ley N°
25.280) y la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapaci-
dad (Ley N° 26.378).
El Artículo 18 del Protocolo Adicional de la Convención Americana de De-
rechos Humanos indica que: «Toda persona afectada por una disminución de
sus capacidades físicas o mentales tiene derecho a recibir una atención especial
con el n de alcanzar el máximo desarrollo de su personalidad». En esta línea,
los Estados parte se comprometen a adoptar diferentes medidas tales como:
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a. Ejecutar programas especícos destinados a proporcionar a los minus-
válidos los recursos (…) incluidos programas laborales adecuados a sus
posibilidades (…);
b. Proporcionar formación especial a los familiares de los minusválidos (…);
c. Incluir de manera prioritaria en sus planes de desarrollo urbano la consi-
deración de soluciones a los requerimientos especícos generados por las
necesidades de este grupo;
d. Estimular la formación de organizaciones sociales en las que los minusvá-
lidos puedan desarrollar una vida plena. (Gelli, 2004)
En el año 2000, a través de la Ley N° 25.280, la República Argentina in-
corporó a su legislación interna la Convención Interamericana para la elimi-
nación de todas las formas de discriminación contra las personas con disca-
pacidad.
Esta Convención constituye el primer marco normativo regional que re-
ere especícamente a la prevención y eliminación de todas las formas y si-
tuaciones de discriminación contra las personas con discapacidad.
Conforme el artículo 1 de la mencionada ley, se entiende por discrimina-
ción contra las personas con discapacidad a
Toda distinción, exclusión o restricción basada en una discapacidad,
antecedente de discapacidad, consecuencia de discapacidad anterior o
percepción de una discapacidad presente o pasada, que tenga el efecto
o propósito de impedir o anular el reconocimiento, goce o ejercicio
por parte de las personas con discapacidad, de sus derechos humanos
y libertades fundamentales.
Asimismo, la norma dene que no constituye discriminación por motivos
de discapacidad
La distinción o preferencia adoptada por un Estado parte a n de pro-
mover la integración social o el desarrollo personal de las personas
con discapacidad, siempre que la distinción o preferencia no limite
en sí misma el derecho a la igualdad de las personas con discapacidad
y que los individuos con discapacidad no se vean obligados a aceptar
tal distinción o preferencia. En los casos en que la legislación interna
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Trabajo legislativo con perspectiva de discapacidad. Un aporte desde los Derechos Humanos
prevea la gura de la declaratoria de interdicción, cuando sea necesa-
ria y apropiada para su bienestar, ésta no constituirá discriminación.
(Mouratian, 2012)
Cabe resaltar que los derechos de las personas con discapacidad se en-
cuentran consagrados también en los principios que emanan de la Declara-
ción Universal de Derechos Humanos (ONU, 1948), Declaración de los Dere-
chos de los Impedidos (ONU, 1975), los Pactos Internacionales de Derechos
Humanos, en especial el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
(1966) y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Cultu-
rales (1966), la Convención Americana sobre Derechos Humanos (1969) y
el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Huma-
nos en materia de derechos económicos, sociales y culturales (Protocolo de
San Salvador, 1988), el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos
Humanos y de las Libertades Fundamentales (1950), la Convención de los
Derechos del Niño (ONU, 1989), de las Normas Uniformes sobre la Igualdad
de oportunidades para las personas con discapacidad, de los informes de la
Comisión de Desarrollo Social (ONU, 1993), así como de las recomendacio-
nes y resoluciones de la Organización Internacional del Trabajo (OIT, 1983),
de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la
Cultura, de la Organización Mundial de la Salud (OMS) y del Fondo de las
Naciones Unidas para la Infancia. Puede mencionarse también el Programa
de Acción Mundial para las Personas con Discapacidad, Resolución 37/52 de
la ONU (1982) (Mouratian, 2012).
Asimismo, en nuestro país se encuentran en vigencia numerosas leyes y
decretos que regulan la temática y reeren a ámbitos especícos de la misma.
El marco normativo vigente sobre discapacidad parte de diferentes perspec-
tivas conceptuales que se desarrollaron en el tiempo.
Las primeras leyes que se han ocupado de las personas con discapacidad
son de principios de siglo XX y legislan sobre aspectos parciales de proble-
mas especícos de personas con discapacidad visual. Hacia 1981 se crea el
«Sistema de protección integral de las personas discapacitadas» mediante la
Ley Nº 22.431. Esta propuesta constituye el principal esquema de respuesta
estatal a las necesidades de asistencia, prevención, trabajo, educación, salud y
accesibilidad de la población con discapacidad.
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Según esta ley es «discapacitada»: «Toda persona que padezca una altera-
ción funcional permanente o prolongada, física o mental, que con relación a su
edad y medio social implique desventajas considerables para su integración fa-
miliar, social, educacional o laboral» (Ministerio de Justicia de la Nación, 1981).
Aquí se señala que la alteración funcional genera desventajas en la inte-
gración, para lo cual la ley ofrece la protección integral cuyo propósito es
«neutralizar la desventaja que la discapacidad les provoca y les den oportu-
nidad, mediante su esfuerzo, de desempeñar en la comunidad un rol equi-
valente al que ejercen las personas normales». De este modo, su destino era
aminorar las consecuencias que la alteración física o mental conlleva a la per-
sona y el impacto que ello generaba en su inserción social. La discapacidad
aparecía en esta declaración como un problema de origen biológico, cuyas
consecuencias sociales pueden ser reducidos con la ayuda e implementación
de la ley mediante las ayudas en servicios de salud, educación y accesibilidad.
En general, podemos decir que los marcos legales son el resultado de los
contextos institucionales y políticos, donde existen tensiones de intereses que,
en el caso analizado, dio prioridad a las deniciones internacionales promovi-
das en torno a la declaración del Año Internacional del Impedido en 1981. Esta
normativa internacional aportó de manera signicativa a la construcción del
marco legal nacional ya que su enfoque contempló a los impedimentos como
resultado de la relación entre la persona y su medio (Venturiello, 2016).
La variedad de temas que abordó esta ley implicó un avance en la inclusión
en el terreno público de las necesidades de esta población referidas a rehabi-
litación, salud, trabajo protegido y educación. Ello dio cuenta de una mirada
transversal sobre la discapacidad y las necesidades que debían ser atendidas
para abordar el tema. Sin embargo, quedaron por fuera de los reconocimientos
de derechos de esta legislación las demandas referidas a la inserción laboral de
estas personas. Tales reclamos eran impulsados por los colectivos organizados
de personas con discapacidad. Su petición implicaba trascender el lugar pasivo
que les otorgaba el asistencialismo como sujetos dependientes y conformarse
como sujetos con derecho a trabajar (Galarraga, 2023).
Como repuesta a la necesidad de inserción laboral, se sancionó la Ley N°
22.431 que establece talleres protegidos de producción y el apoyo a la labor de
las personas discapacitadas a través del régimen de trabajo a domicilio. Asi-
mismo, el artículo 8 obliga a los organismos estatales a emplear una cuota del
4 % de personas discapacitadas que reúnan condiciones de idoneidad para el
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Trabajo legislativo con perspectiva de discapacidad. Un aporte desde los Derechos Humanos
cargo. Sin embargo, esta postura es una forma de seguir sosteniendo políticas
compensatorias para personas con discapacidad que implican una inclusión
en sistemas laborales de contención pero que en realidad los terminan exclu-
yendo del sistema económico productivo (Venturiello, 2016).
Por otro lado, como una forma de superar la visión dominante sobre dis-
capacidad, a nes del siglo XX comenzó a tomar forma y a implementarse
un enfoque de derechos en materia de legislación sobre discapacidad, que se
presentó como un marco conceptual superador y avanzó sobre el modo de
concebir las necesidades de las personas con discapacidad ante la ley como
derechos que deben ser cumplidos, y no como una asistencia que puede ser
ofrecida o negada por parte del Estado (Venturiello, 2016).
En Argentina, adquiere nivel constitucional el reconocimiento de derecho
a la igualdad de trato y oportunidades de las personas con discapacidad, jun-
to con otros colectivos considerados desventajados o considerados minorías
de acuerdo con las pautas establecidas en los tratados internacionales. Así, el
artículo 75 de la Constitución insta a
Legislar y promover medidas de acción positivas que garanticen la
igualdad real de oportunidades y de trato, y el pleno goce y ejercicio
de los derechos reconocidos por esta Constitución y por los tratados
internacionales vigentes sobre derechos de los niños, las mujeres, los
ancianos y las personas con discapacidad (…). (Gelli, 2004)
Asimismo, Argentina adhiere a varios tratados internacionales que abo-
gan por la no discriminación y la discriminación positiva como estrategia
para reducir las disparidades sociales.
Sin embargo, el documento internacional más avanzado en la materia lo
constituye la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas
con Discapacidad declarada por las Naciones Unidas en 2006 y a la que Ar-
gentina se adhiere en 2008 con carácter facultativo.
Así, el valor político de la Convención reside en la intención de profundi-
zar y extender en todas las leyes el enfoque de derechos en discapacidad. El
sentido transformador de esta perspectiva se encuentra en el desplazamiento
y cambio de estatus de la consideración estatal sobre determinados sectores
marginales. Estos pasan de ser objeto del asistencialismo, para adquirir el
rango de titulares de derechos; de este modo, se genera una nueva distribu-
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ción de derechos y responsabilidades hacia el Estado. Con este n se desarro-
llan mecanismos para el otorgamiento de poder a los sectores postergados y
excluidos que supone la responsabilidad del Estado, la igualdad, la no discri-
minación y la participación social (Abramovich, 2006).
Esta perspectiva, que tiene impactos legislativos y burocráticos, se contra-
dice en términos conceptuales con la noción de discapacidad como problema
privado, donde el Estado brinda una asistencia a quienes no pueden valer-
se por medios propios o familiares. No obstante, su relación con prácticas y
ejercicios concretos que modican la situación efectiva de las personas con
discapacidad se encuentra matizada por dicultades culturales e institucio-
nales en torno a la modicación de prácticas arraigadas que responden a una
actitud que segrega y medicaliza a las personas con discapacidad (Fara, 2010).
Como podemos observar, esta inclusión refuerza el paradigma asisten-
cialista médico que atravesó el siglo XX y que está siendo reemplazado por
el nuevo paradigma social que requiere, como se dijo anteriormente, de una
alta institucionalidad en la elaboración de las leyes y de las políticas públicas.
Punto de partida. Modelos existentes en materia discapacidad
En el área de discapacidad, la CEPAL sostiene que a pesar del aumento de
la visibilidad del tema de las personas con discapacidad en la agenda públi-
ca regional y de los avances en el reconocimiento jurídico de sus derechos,
tanto a escala nacional como internacional, su situación en América Latina
sigue caracterizándose por una profunda desigualdad, que se materializa en
grandes brechas socioeconómicas que colocan a este grupo de la población
en una condición de vulnerabilidad social que demanda acciones integrales y
sustentadas por una férrea voluntad política (Stang Alva, 2011).
Se pasa del modelo de políticas públicas de inclusión social desde la óp-
tica de la segregación-integración al principio de la inclusión. Las categorías
discapacidad y exclusión permiten comprender el fenómeno complejo que se
vislumbra en estos tiempos. Dos categorías de análisis que permiten abordar
la problemática desde una óptica diferente y diferenciadora.
En el contexto argentino, las políticas sociales actuales pretenden lograr la
integralidad con enfoque de derechos, no sólo en la elaboración y aplicación
de la política pública sino también en el proceso de legislación que se genera a
partir de la visibilización de las necesidades de las personas con discapacidad.
45
El Observatorio 1 (junio 2024) 31-58
Trabajo legislativo con perspectiva de discapacidad. Un aporte desde los Derechos Humanos
Según estudios del Banco Mundial, más de 400 millones de personas vi-
ven con alguna forma de discapacidad en los países en desarrollo, mientras
que en América Latina ascienden a 85 millones de personas. Por su parte, la
Organización Mundial de Salud estima que el 10 % de la población a nivel
mundial presenta algún tipo de discapacidad y que el 80 % de estas personas
viven en países donde los servicios de atención son escasos y a veces nulos
(Vázquez Barrios, 2011).
Solo entre el 20 % y el 30 % de los niños con discapacidad asisten a la
escuela en la región. Entre el 80 % y el 90 % de las personas con discapacidad
en América Latina y el Caribe están desempleadas no integradas a la fuerza
laboral y casi todas las que sí tienen trabajo reciben salarios muy bajos o nin-
guna compensación monetaria (Vázquez Barrios, 2011).
La mayor parte de las personas con discapacidad de la región no tiene
acceso a servicios de salud y tampoco dispone acceso físico a los edicios que
albergan esos servicios; además las probabilidades de que sean rechazas por
los seguros de salud son mucho más altas.
En los países que disponen de datos, menos del 20 % de las personas con
discapacidad tiene derecho al seguro de salud (Vázquez Barrios, 2011).
A partir de los datos mencionados podemos inferir que hay una estre-
cha relación entre la discapacidad y pobreza, que se afectan mutuamente. Las
personas inuidas por esta situación se ven excluidas de la vida social y eco-
nómica, afectando, no sólo a ellos sino también a sus familias y comunidades.
Los modelos se generan a partir de las discusiones cientícas y las puestas
a punto sobre como enmarcar a un objeto de estudio. Palacios (2008) distin-
gue tres modelos en el análisis de la problemática:
a) Modelo prescindencia: tuvo sus orígenes en la Antigüedad y Edad Media
en Occidente. Para este modelo, la discapacidad residía en un carácter
netamente religioso, por ende modicaban toda la estructura familiar en
pos de adecuar la persona con discapacidad al entorno que lo contenía.
Sin embargo, se consideraba en ese contexto histórico que las personas
con discapacidad no aportarían nada a la comunidad; la sociedad consi-
deraba a las personas como despojos, por ende lo invisibilizaban. Por lo
que era usual la exclusión social (Palacios, 2008).
b) Modelo médico: este surge en la edad moderna y continúa siendo el pa-
radigma dominante. Entiende a la discapacidad a partir de su diagnóstico
médico y por ello toda persona debe ser rehabilitada para insertarla «nor-
46 El Observatorio 1 (junio 2024) 31-58
Javier Oscar Ghio
malmente» en la sociedad. De acuerdo con Palacios este enfoque tuvo su
auge en la década del 60 y considera a las personas con discapacidad como
un problema, reduciendo su subjetividad a su deciencia y exigiendo que
sean ellas las que deben adaptarse al mundo y no al revés. En este sentido,
la discapacidad es asumida como un incidente aislado y sin conexión con
una problemática social más vasta y compleja (Palacios, 2008).
c) Modelo social de la discapacidad: es un paradigma en construcción. La
discapacidad obedece a causas sociales, es decir, a una construcción y un
modo de opresión social. Este modelo surgió en la década del 60, para re-
vertir la categoría de ciudadanos de segunda clase. Los pone como sujetos
de derechos y diseña y delimita políticas estatales en función esta perspec-
tiva, no solo para la persona discapacitada sino también para el entorno
familiar y social. Aportando una visión integradora, en donde todo ser
humano aporta valor a esta comunidad. Desde esta perspectiva, una per-
sona con discapacidad atraviesa una situación de desigualdad que puede
modicarse a través de acciones tendientes a la remoción de barreras que
impiden su total integración en la sociedad (Palacios, 2008).
El nuevo paradigma sienta sus bases en los derechos humanos, la igual-
dad de oportunidades y la no discriminación. A su vez, la dignidad y la auto-
nomía aparecen como un valor fundamental en el camino hacia una perspec-
tiva de la discapacidad basada en los derechos humanos (Acuña, Bulit Goñi,
Chudnovsky y Repetto, 2010).
En contraposición al modelo rehabilitador o médico, el modelo social co-
loca a la discapacidad como una característica más, dentro de la diversidad
que existe entre las personas, y no como un limitante que dene la vida de
una persona condenándola a la discriminación y a la exclusión social (Pala-
cios, 2008).
Cambio de modelos en materia de discapacidad
en Argentina. Modelo Social
En 2017 el Poder Ejecutivo Nacional mediante el Decreto 868/2017 creó
el Plan Nacional de Discapacidad que como objetivo principal busca con-
tribuir a la transformación de la sociedad, estableciendo acciones concretas
para el seguimiento y la evaluación de su aplicación. Todo ello con el objetivo
47
El Observatorio 1 (junio 2024) 31-58
Trabajo legislativo con perspectiva de discapacidad. Un aporte desde los Derechos Humanos
de garantizar mejores condiciones para la autonomía personal, la participa-
ción e igualdad de oportunidades de las personas con discapacidad.
Cabe aclarar, antes de abordar la importancia del Plan Nacional de Dis-
capacidad, que en el ámbito de la discapacidad se utilizan frecuentemente
los conceptos de integración e inclusión como equivalentes, aunque no lo
son. En primer lugar, la inclusión es un concepto más abarcador y de mayor
jerarquía. Integrar supone que hay algo que está afuera de un todo y que
es necesario ser incorporado. El concepto de inclusión es un concepto más
reciente que permite pensar en la diversidad en las organizaciones sociales.
Una sociedad es inclusiva cuando tiene un proyecto de atención a la
diversidad sin necesidad de que tenga ninguna persona con necesi-
dades especiales, porque incluye a todos, a partir del respeto por las
diferencias. Trata, desde su enfoque ideológico, de no excluir a nadie.
Esto puede parecer una diferencia muy sutil, pero a la hora de de-
nir programas es importante tener en cuenta hacia dónde apuntamos.
(Fara, 2010)
Volviendo al Plan Nacional de Discapacidad, el mismo plantea como ob-
jetivo principal «garantizar el ejercicio de los derechos de las personas con
discapacidad en igualdad y equiparación de oportunidades con las demás»
(Agencia Nacional de Discapacidad, 2017).
La igualdad para todas las personas resulta tan preponderante como
transversal a los demás objetivos del Plan Nacional de Discapacidad, e impli-
ca el acceso a derechos elementales como el empleo, la salud, la educación y
la accesibilidad.
El Plan sostiene que las políticas públicas deben ir dirigidas a la igualdad
de oportunidades respetando la diversidad individual. De esta manera, re-
conocen que todas las personas son seres únicos e irrepetibles, por lo que el
desafío es que la legislación y las políticas públicas se adapten poniéndose al
servicio de sus necesidades (Agencia Nacional de Discapacidad, 2017).
Se reconoce la igualdad de las personas con discapacidad tanto en la
participación plena y efectiva en la vida en sociedad, como en los ámbitos
civil, político, educacional, laboral, económico, cultural y de accesibilidad
universal; de modo tal que no se produzcan diferenciaciones arbitrarias en
48 El Observatorio 1 (junio 2024) 31-58
Javier Oscar Ghio
el ejercicio de sus derechos, independientemente del género, religión, etnia,
condición social y tipo de discapacidad.
Las personas con discapacidad suelen atravesar situaciones de exclusión
social que surgen de la falta de accesibilidad física y sensorial, la dicultad de
acceso a la justicia, al empleo formal, a la educación o de cuestiones actitudi-
nales de las personas con las que interactúan. A ello se le suman, en muchos
casos, factores tales como la situación de vulnerabilidad socioeconómica, la
cuestión de género, la edad y la nacionalidad, que agravan las dicultades
ocasionadas por esas barreras (Agencia Nacional de Discapacidad, 2017).
Por todo ello, es fundamental que la construcción de leyes con perspec-
tiva de discapacidad sea una prioridad en las futuras conformaciones del
Congreso de la Nación, que el trabajo legislativo esté orientado a satisfacer la
concreción de los derechos consagrados en la Constitución Nacional como
así también en los Tratados Internacionales y en el marco jurídico nacional.
Para que el cambio de paradigma se convierta en una realidad el trabajo
debe comenzar por el Poder Legislativo. Seguir los pasos planteados en este
trabajo para legislar con perspectiva de discapacidad será fundamental para
que las políticas focalizadas se transformen en políticas universales de Inclu-
sión y no sólo de Integración.
Legislar con perspectiva de discapacidad
La transversalización del enfoque de la política centrada en la discapaci-
dad es una estrategia para conseguir la inclusión social en materia de disca-
pacidad. Si bien existen múltiples deniciones, decidimos abordar una de-
nición tradicional. Para Paola Bergallo la transversalización signica hacer
política pública tomando como objetivo central la igualdad y la inclusión.
Ello implica integrar el objetivo de igualdad efectiva de mujeres y hombres
con algún tipo de discapacidad en todos los momentos del desarrollo de una
política (análisis, planicación, ejecución y evaluación), en todas las áreas
de políticas relevantes y en todos los niveles sectoriales (Bergallo, Magnelli y
Cerra, 2022).
En América Latina, la estrategia de transversalidad de las políticas centra-
das en la discapacidad ha impulsado importantes avances en el marco legal
para la igualdad y la creación de un entramado institucional que busca sus-
tentar el desarrollo de políticas de igualdad e inclusión.
49
El Observatorio 1 (junio 2024) 31-58
Trabajo legislativo con perspectiva de discapacidad. Un aporte desde los Derechos Humanos
Pese a todos estos logros, la Argentina enfrenta grandes desafíos para
que la aplicación de la transversalidad promueva también una transfor-
mación profunda de las políticas y los órdenes institucionales. Los prin-
cipales retos tienen que ver con la construcción de un modelo consen-
suado sobre la igualdad y la inclusión como resultado de la voluntad
política al más alto nivel, la mejora de las capacidades, en la alta gestión,
la planicación por resultados y productos, el monitoreo y la evaluación
del impacto, y la presupuestación de éste, la creación y ajuste de meto-
dologías e instrumentos para la transversalidad, y la generación de com-
petencias institucionales entre otros (Bergallo, Magnelli y Cerra, 2022).
Superar estos desafíos y pasar de la teoría a la práctica requiere de
múltiples responsabilidades complementarias (políticas y técnicas)
para que las políticas de igualdad y de inclusión se conviertan efec-
tivamente en políticas de Estado. Es importante entender que legislar
transversalmente sobre discapacidad implica incorporar y ampliar la
visión y la igualdad e inclusión en el desarrollo de cualquier socie-
dad. Los proyectos de discapacidad no solo deben ser tratados en las
comisiones de acción social y salud pública, discapacidad o derechos
humanos sino utilizar la estrategia de transversalización para ser abor-
dados en el tratamiento de todas las comisiones (Repetto, 2014).
La discapacidad nos atraviesa a todas las personas y su falta de tratamien-
to fomenta la desigualdad social en las personas afectadas, sus familias, en-
tornos y de la sociedad en su conjunto.
La problemática de la discapacidad no tiene entonces un carácter sectorial
sino transversal, es decir, tiene múltiples dimensiones que se relacionan con
la totalidad de los temas de política pública. Al diseñar un proyecto de ley, un
programa o un plan de Política Pública desde la perspectiva de discapacidad,
es necesario considerar sus posibles impactos sobre los objetivos de igualdad
de oportunidades de trato y de resultados (Acuña, Bulit Goñi, Chudnovsky
y Repetto, 2010).
Entonces, la pregunta que debemos hacernos es ¿por qué es importante
que los cuerpos legislativos adopten la estrategia de transversalización en ma-
teria discapacidad?
Básicamente, y siguiendo la línea argumentativa sostenida en este trabajo,
adoptar la estrategia de transversalización en materia de discapacidad contri-
50 El Observatorio 1 (junio 2024) 31-58
Javier Oscar Ghio
buye a erradicar cualquier forma de discriminación legal. Ubica claramente
la desigualdad de la discapacidad como un problema de la agenda pública, y
brinda elementos fundamentales para considerar todas las medidas legislati-
vas y acciones del Estado desde el ángulo de la igualdad real de oportunida-
des y de trato. Así también, esta estrategia procura erradicar la discrimina-
ción directa e indirecta.
La estrategia de transversalización, en denitiva, fortalece el trabajo
de las instituciones democráticas en su misión de aanzar la igualdad
entre ciudadanas y ciudadanos (Caminotti y Rodríguez Gustá, 2011).
Permite que legisladores y legisladoras cuenten con mayor información,
por lo cual sus iniciativas estarán fundamentadas con mayor rigurosidad, co-
nocimiento y reexión.
Al aumentar las posibilidades de prever eventuales efectos negativos, las
normas serán más precisas, ecaces y ecientes.
Es necesario entender que hablar de transversalización implica entender
en general que un tratamiento igualitario no es un tratamiento idéntico. Un
tratamiento igualitario desde el punto de vista jurídico puede tener impactos
desiguales y posicionar a las personas con una cierta discapacidad en des-
ventajas no previstas inicialmente. No es necesario que los efectos de una
iniciativa sean idénticos sino que deberán ser equitativos. Tomando en cuen-
ta la situación de partida, todas las personas deben beneciarse del acceso a
recursos y el goce de oportunidades sin discriminación alguna (Caminotti y
Rodríguez Gustá, 2011).
No hay políticas neutras, la política scal, la presupuestaria, la educativa,
etc., tienen consecuencias sobre los sectores que sufren algún tipo de disca-
pacidad.
A nivel de Poder Ejecutivo ya se comenzó a implementar la transversali-
zación de las políticas en discapacidad. Según el Decreto 746/2021 -DCTO-
2021-746- APN-PTE, se crea el Gabinete Nacional para la Transversalización
de las Políticas de Discapacidad. Este Gabinete tiene como objeto incorporar
la perspectiva de la discapacidad en el diseño, supervisión y ejecución de to-
das las políticas públicas nacionales, conforme la Convención sobre los De-
rechos de las Personas con Discapacidad y su Protocolo Facultativo (Boletín
Ocial de la República Argentina, 2021).
51
El Observatorio 1 (junio 2024) 31-58
Trabajo legislativo con perspectiva de discapacidad. Un aporte desde los Derechos Humanos
La transversalización de la perspectiva en discapacidad en otras áreas
de Gobierno permitirá internalizarla en la política integral de un Esta-
do presente, a través de diseños que contemplen la diversidad.
Es por ello que es importante poder incorporar esta perspectiva en el
ámbito legislativo de manera de sostener y ampliar esta importante
iniciativa del Poder Ejecutivo Nacional.
La construcción de políticas públicas en materia discapacidad
Desde el abordaje propuesto en este trabajo, podemos entender que a par-
tir de que se comience a legislar con perspectiva de discapacidad, el siguiente
paso es construir políticas públicas desde el modelo social, ya que en la actua-
lidad existe cierta debilidad institucional en la elaboración como así también
en la implementación de las políticas públicas de integración en materia de
discapacidad.
Esto se genera debido a que existen actores predominantes dentro de la
política que presentan intereses particulares, que, basándose en una lógica
estratégica, priorizan ciertas visiones sobre otras. Por ello, estudiar descripti-
vamente a las instituciones depara muchas veces, diagnósticos fallidos en el
análisis ya que no se suele analizar el comportamiento organizacional dentro
de ellas. Por ello, el análisis de la informalidad dentro de cada Institución
(Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial) es clave para entender el éxito de la
elaboración, implementación y control de las políticas públicas de gobierno
y de Estado.
Las instituciones pueden ser estables o inestables. La inestabilidad se ob-
serva no por el juego informal de las reglas, sino por su capacidad de inuir
en los procesos y comportamientos de los actores de la política pública. En
palabras de Acuña y Chudnovsky estas instituciones pueden responder a una
lógica política en la que la debilidad institucional no constituye un proble-
ma sino una solución. Pueden también responder a una lógica en la que esa
debilidad o incumplimiento enmascara la tremenda fortaleza de las reglas
informales, ancestrales, no escritas, que son conocidas y cumplidas por todos
(Acuña, Bulit Goñi, Chudnovsky y Repetto, 2010).
Se conguran matrices políticas con el objetivo de generar espacios de
contención y mecanismos propios de la política pública. Acuña, establece
ciertas características socio-estructurales, político-institucionales e ideoló-
52 El Observatorio 1 (junio 2024) 31-58
Javier Oscar Ghio
gico-culturales que: a) ja los límites de factibilidad para la realización de
intereses de grupos sociales y el alcance de objetivos de actores políticos; b)
dene probabilidades diferenciales para la realización de esos intereses y el
alcance de los objetivos políticos factibles; y c) brinda a los distintos actores
un conocimiento o mapeo de cómo funcionan y deberían funcionar las rela-
ciones sociales, inuyendo de esta forma sobre la percepción de los límites de
factibilidad y los cursos de acción más apropiados para alcanzar objetivos y
realizar intereses (Acuña, 2010).
A partir del establecimiento de las reglas formales e informales se generan
los dispositivos para la coordinación institucional. Estas pueden ser diferen-
ciadas en función del tipo de dominio temático (ámbito en el que rigen) y del
nivel de agregación en el que actúan.
Aquí el argumento es que toda institucionalidad implica una división di-
ferenciada de funciones, que puede pensarse en términos de sus niveles de
agregación. El reconocimiento de la diferenciación según el nivel de las reglas
permite no sólo un mejor entendimiento del funcionamiento de las institu-
ciones sino también del comportamiento de los actores (Acuña, 2010).
El reto de remediar a las instituciones fallidas es poner en conicto los
intereses de los actores, ya que se ven afectados por esta decisión de querer
subsanar las debilidades político-institucionales. Es por ello que la capacidad
institucional se ve afectada. Es decir, la habilidad que tienen las reglas para
incentivar comportamientos y generar horizontes que trasciendan el corto
plazo, mediante la resolución de problemas de coordinación y la estructura-
ción, absorción y regulación de conictos en un ámbito y un momento dados
(Giusti, Ghio, Córdoba y Aranda, 2016).
La literatura especíca sobre políticas públicas sostiene que la capacidad
institucional muestra dos variables que son relevantes para el entendimiento
de cómo y por qué las instituciones funcionan como lo hacen: el eje de la «di-
námica institucional intrínseca», discreta, que muestra una estructura insti-
tucional; y el eje que, articulado con el accionar del resto de las variables en
juego dentro en una matriz política, indica el grado de cumplimiento efectivo
de las reglas y su impacto sobre las conductas y los procesos (Giusti, Ghio,
Córdoba y Aranda, 2016).
El resultado de este análisis permite comprender el fortalecimiento de la
capacidad institucional. Carlos Acuña sostiene que las instituciones sin atri-
butos interrelacionados y en tensión continua logran:
53
El Observatorio 1 (junio 2024) 31-58
Trabajo legislativo con perspectiva de discapacidad. Un aporte desde los Derechos Humanos
a) consistencia interna de las reglas;
b) estabilidad de las reglas y
c) rigidez/exibilidad de las reglas.
Esta herramienta metodológica de diversos pares de «propiedades insti-
tucionales intrínsecas de cumplimiento de reglas» permite denir «casille-
ros», tanto para la observación comparativa como para el mapeo de la trayec-
toria/evolución de las capacidades institucionales dentro de un mismo caso
(Acuña, 2010).
La institucionalidad de gobierno y de la formación de las políticas públi-
cas no es lineal ni se desarrolla en un espacio homogéneo.
Este recorrido teórico de cuáles son las variables a tener en cuenta para
la construcción de políticas públicas nos permitirá pensar en cómo imple-
mentar la transversalización en materia de discapacidad y cómo impulsar
el modelo social de la discapacidad en un contexto donde la elaboración y
la implementación de las políticas públicas requieren permanentes negocia-
ciones entre los poderes del Estado. Por ello, la adopción de la perspectiva de
discapacidad desde el ámbito legislativo es clave para el éxito.
Es necesario a partir de lo explicitado tanto en el cambio de modelo de
discapacidad como su institucionalidad dentro de la política pública en par-
ticular, poder desarrollar el cambio de modelo en las dos principales insti-
tuciones del Estado Argentino encargadas de impulsar políticas públicas y
legislación para poder resolver el proceso de inclusión de las personas con
discapacidad en la República Argentina.
Conclusiones
Antes de plantear algunas ideas nales a este artículo, quiero aclarar que
el mismo está en proceso de reconstrucción y reelaboración permanente, ya
que considero que abordar la tarea legislativa con perspectiva de discapaci-
dad, es un acto de justicia e igualdad por parte del Estado hacia todas aque-
llas personas que viven día a día con las barreras físicas, laborales, medicas,
culturales e incluso económicas debido a su condición física o neurológica
y merecen ser incluidas plenamente a n de obtener el mejor escenario de
desarrollo posible.
54 El Observatorio 1 (junio 2024) 31-58
Javier Oscar Ghio
Habiendo realizado esta salvedad, sostengo que para trabajar el concepto
de integración dentro del mundo de las políticas públicas y especícamente
dentro del proceso de trabajo de elaboración y gestión de proyectos legisla-
tivos, es oportuno reconocer que éste es producto de un proceso histórico
de superación y maduración en el entendimiento de la problemática de la
discapacidad en su conjunto.
En el área legislativa, en las últimas décadas se ha avanzado en la profun-
dización de un nuevo paradigma de integración que fuera capaz de visibilizar
y empezar a tratar una problemática que hasta aquí se había mantenido al
margen de los debates y agendas públicas, aunque sabemos que estos avances
todavía requieren mayor profundización y perfeccionamiento.
Esto ha sido posible debido a la consolidación de los marcos legales tanto
internacionales como nacionales, mencionados en este artículo, lo cual re-
percutió positivamente en los procesos de formación de políticas públicas de
focalización y de acciones positivas para el sector, aunque no así en el proceso
de integración e igualdad social.
En la década del 70, la sociedad y las leyes estaban bajo la perspectiva
del paradigma médico. En este contexto, el eje estaba puesto en la persona
discapacitada, se miraba a éste como un sujeto con marcadas limitaciones en
su desarrollo, los cuales no aspiraban a una inserción en los sistemas sociales,
culturales, políticos y económicos ordinarios (Palacios, 2008).
La mirada puesta en el décit del sujeto gira hacia el análisis de los me-
canismos de segregación y rotulación para observar a la sociedad; como
consecuencia se difunden dos conceptos interrelacionados: normalización e
integración.
La normalización propone que las personas con discapacidad vivan
en condiciones consideradas «normales» en lo referente a su edad y
grupo, tanto como sea posible. La integración es la estrategia social,
cuya nalidad es la normalización del medio durante el desarrollo de
la persona. (Giusti, Ghio, Córdoba y Aranda, 2016)
En general se utilizan frecuentemente los conceptos de integración e in-
clusión como equivalentes, aunque no lo son. El concepto de inclusión es
un concepto más reciente que permite pensar en la diversidad dentro de las
organizaciones sociales. Una sociedad o institución es inclusiva cuando tiene
55
El Observatorio 1 (junio 2024) 31-58
Trabajo legislativo con perspectiva de discapacidad. Un aporte desde los Derechos Humanos
un proyecto de atención a la diversidad sin necesidad de que ninguna perso-
na con discapacidad tenga un tratamiento especial porque incluye a todos, a
partir del respeto por las diferencias. Trata, desde su enfoque ideológico, de
no excluir a nadie (Mouratian, 2012).
Esto puede parecer una diferencia muy sutil, pero a la hora de denir el
trabajo legislativo que inuirá en la elaboración y diseño de políticas públicas
es importante tener en cuenta hacia dónde apuntamos.
En la actualidad se considera que discapacidad no se reduce al daño, de-
ciencia o estado negativo de salud si no que tiene que ver con las relaciones,
con la cultura, con las posibilidades de atención y contención, con medios
legales y económicos, con accesibilidad y seguridad de los entornos en que
viven dichas personas (Stang Alva, 2011).
Como se detalló en este artículo, históricamente el modelo que predomi-
nó respecto a la discapacidad fue el de la segregación, tanto a nivel interna-
cional como nacional.
Las políticas públicas no incluían dentro de su planicación la modalidad
discapacidad, por lo tanto, las políticas que estaban dirigidas a discapacidad
eran exclusivas de esta población. En la actualidad, el modelo de segregación
fue modicándose por el de la integración, eliminando las barreras que antes
existían al momento de denir la población objetivo de una política.
El diseño de la mayoría de los programas de política pública en nuestro
país, reeja lo expresado en este artículo en cuanto a la implementación de
un nuevo paradigma, con una mirada holística e integradora. No obstante, en
la práctica y en la visión de numerosas personas aún sigue coexistiendo con el
viejo paradigma de la segregación, ya que no están habituados a este cambio
en un rol más activo en la integración, teniendo la diversidad de las personas
con discapacidad como bandera.
En otras palabras, si bien se ha avanzado desde la ampliación de derechos,
todavía en el imaginario social se relaciona y naturaliza situaciones de exclu-
sión de las instituciones sociales que no están preparadas para ejecutar este
nuevo paradigma integrador.
Desde este punto de vista, todos los actores son necesarios y responsables
en el proceso de integración social de las personas con discapacidad. Se pien-
sa la integración como un desafío personal, familiar, social, de política global
que sirve en el progreso de cada persona respetando sus tiempos especícos
de evolución dentro del sistema social.
56 El Observatorio 1 (junio 2024) 31-58
Javier Oscar Ghio
En este sentido, es menester entender que dicha integración no debe li-
mitarse a los ámbitos de desarrollo cotidiano de la persona con discapacidad,
sino a toda la esfera social donde se desenvuelven las diversas personas, de-
biendo ser una integración social que compete a toda la sociedad, a partir de
dispositivos institucionales que logren el normal desenvolvimiento, dentro
de las posibilidades de cada persona.
En el ámbito legislativo, especícamente, el tratamiento de los proyectos
que ingresan debe ser trabajado con perspectiva de discapacidad ya que de
esa manera se estaría impulsando un marco normativo de inclusión constan-
te donde la segregación quede de lado en función de una nueva normativa
igualitaria y empática con toda la sociedad. Legislar con perspectiva de dis-
capacidad es construir una cultura nueva donde cada uno de los ciudadanos
que nos vemos afectados por las leyes sepamos que las mismas están para
construir una verdadera base de igualdad social.
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